Onderscheid in heffing griffierechten tussen natuurlijke personen en publiekrechtelijke rechtspersonen niet in strijd met Unierecht
HvJ 30 juni 2016, C-205/15, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=ecli:ECLI:EU:C:2016:499
Bij vonnis van 16 oktober 2012 heeft de rechtbank te Sibiu (Roemenië) het bestuur voor openbare financiën veroordeeld tot teruggaaf van de door Toma in strijd met het Unierecht geheven vervuilingsheffing ad € 900, vermeerderd met de wettelijke rente en vergoeding van de kosten. Aan het verzoek van Toma tot terugbetaling over te gaan is geen gehoor gegeven. Dit was voor Toma aanleiding opnieuw de gang naar de rechter te maken, dit keer met het verzoek tot gedwongen tenuitvoerlegging van het eerdere vonnis. Op 24 maart 2014 heeft de rechtbank te Sibiu de gedwongen tenuitvoerlegging van het vonnis gelast. Het bestuur voor openbare financiën heeft tegen de gedwongen tenuitvoerlegging verzet aangetekend en verzocht om nietigverklaring van de vastgestelde tenuitvoerleggingshandelingen. Ingevolge de Roemeense wetgeving is het bestuur voor openbare financiën voor deze rechtsgang geen gerechtelijke zegelrechten (griffierechten) verschuldigd. Toma heeft onder meer tegen het verzet aangevoerd dat de wettelijke bepaling op grond waarvan het bestuur voor openbare financiën als publiekrechtelijke rechtspersoon is vrijgesteld voor de betaling van het gerechtelijke zegelrecht, in strijd is met het Unierecht, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel. De verwijzende rechtbank te Sibiu zag in deze bepaling ook een ongelijke behandeling van privaatrechtelijke natuurlijke en rechtspersonen enerzijds en publiekrechtelijke rechtspersonen anderzijds, en heeft de zaak geschorst en aan het Hof de prejudiciële vraag voorgelegd of art. 4, lid 3, VWEU (beginsel van loyale samenwerking) en art. 20, 21 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) zich verzetten tegen een dergelijke bepaling.
Het Hof zag zich voor de beantwoording van deze prejudiciële vraag in de eerste plaats gesteld voor de vraag of het bevoegd is. Een aantal lidstaten, waaronder Roemenië, heeft deze vraag ontkennend beantwoord, met als motivering dat de litigieuze regelgeving niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt (art. 51, lid 1, Handvest). Het Hof herhaalt te dien aanzien de vaste rechtspraak waaruit volgt dat wanneer een rechtssituatie niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, het Hof niet bevoegd is daarover uitspraak te doen, ongeacht de eventueel aangevoerde bepalingen van het Handvest. Ten aanzien van onderhavig geval stelt het Hof echter vast dat de rechtssituatie wél binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. Daartoe overweegt het Hof dat het reeds eerder heeft vastgesteld dat de wet waarvan de litigieuze bepaling onderdeel uitmaakt, in al haar vormen onverenigbaar is met art. 110 VWEU. En voorts:
‘28 Voor zover het hoofdgeding de terugbetaling van een in strijd met artikel 110 VWEU geïnde heffing betreft en de lidstaten op grond van het beginsel van loyale samenwerking verplicht zijn om een dergelijke heffing en de bijbehorende rente terug te betalen en tegelijkertijd de doeltreffende bescherming van het recht van de justitiabele op terugbetaling moeten verzekeren (zie naar analogie arresten van 27 juni 2013, Agrokonsulting-04, C-93/12, EU:C:2013:432, punten 35 en 36, en 12 december 2013, Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation, C-362/12, EU:C:2013:834, punt 31), moet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde rechtssituatie derhalve worden geacht een tenuitvoerlegging van het Unierecht te betreffen en binnen de werkingssfeer van het Unierecht te vallen.’Na de vaststelling dat het Hof bevoegd is, zag het Hof zich voor de beantwoording van de vraag ten principale gesteld. Daarbij herinnerde het Hof allereerst aan de mogelijkheid om de door de verwijzende rechter gestelde vraag te herformuleren, opdat het Hof de verwijzende rechter van een nuttig antwoord kan voorzien. Het Hof vervolgt dat het recht op terugbetaling van heffingen die door een lidstaat in strijd met het Unierecht zijn geïnd, het gevolg en het complement is van de rechten die de justitiabelen ontlenen aan het Unierecht. ‘De lidstaten zijn dus in beginsel verplicht om in strijd met het Unierecht geïnde belastingen terug te betalen, vermeerderd met rente (zie in die zin arresten van 14 april 2015, Manea, C-76/14, EU:C:2015:216, punt 45, en 6 oktober 2015, Târsia, C-69/14, EU:C:2015:662, punten 24 en 25).’ Indien het Unierecht niet voorziet in procedureregels inzake restitutie van ten onrechte geheven nationale belastingen, is het krachtens het beginsel van de procedurele autonomie een aangelegenheid van elke lidstaat om die procedureregels vast te stellen. Procedureregels voor vorderingen die voortvloeien uit het Unierecht ‘mogen niettemin niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel) en mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel)’ (zie met name het arrest van 6 oktober 2015, Târsia, C-69/14, EU:C:2015:662, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Hof vervolgt:
‘35 Aangaande in de tweede plaats de artikelen 20, 21 en 47 van het Handvest, waarnaar de verwijzende rechter in zijn vraag verwijst, zij opgemerkt dat in die bepalingen respectievelijk het beginsel van gelijkheid voor de wet, het non-discriminatiebeginsel en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming is neergelegd.
36. Het Hof heeft reeds benadrukt dat artikel 47 van het Handvest het beginsel van processuele gelijkheid van partijen of van ‘equality of arms’, als onderdeel van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, behelst (zie in die zin arrest van 17 juli 2014, Sánchez Morcillo en Abril García, C-169/14, EU:C:2014:2099, punt 48). Aangezien dat eerste beginsel een bijzondere uitdrukking van het in artikel 20 van het Handvest neergelegde algemene beginsel van gelijkheid voor de wet vormt, moet de in punt 31 van het onderhavige arrest uiteengezette twijfel van de verwijzende rechter met name aan de hand van dat artikel 47 worden onderzocht.’Omdat de verwijzende rechter volgens het Hof niet duidelijk heeft gemaakt waarom hij art. 21 gescheiden ziet van art. 20 (en mitsdien 47) Handvest, heeft het Hof besloten de prejudiciële vraag enkel te toetsen aan art. 47 Handvest en het gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsbeginsel. Daarbij dient ingevolge art. 52, lid 3, Handvest mede te worden aangesloten bij de inhoud en reikwijdte van de corresponderende rechten opgenomen in het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), die met name wordt bepaald door de rechtspraak van het Europees Hof van de rechten van de mens (hierna: EHRM). In dit geval betreft het art. 6, lid 1 en 13, EVRM.
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van art. 47 Handvest bestaat uit diverse onderdelen, waaronder met name het beginsel van ‘equality of arms’ en het recht op toegang tot de rechter. Uit rechtspraak van Hof en EHRM, zo vervolgt het Hof, blijkt dat de toegang tot de rechter echter geen absoluut recht is en daarmee mag worden onderworpen aan evenredige beperkingen waarmee een legitiem doel wordt nagestreefd en die dat recht niet in zijn kern aantasten. Daaronder vallen ook beperkingen die verband houden met de betaling van gerechtskosten. De verwijzende rechter heeft in dit verband echter geen gegevens verstrekt waaruit blijkt dat voor Toma de toegang tot de rechter op onevenredige wijze is belemmerd door de betaling van gerechtskosten.
Resteert wat betreft de strijd van de litigieuze bepaling met art. 47 Handvest derhalve de vraag of het beginsel van ‘equality of arms’ is geschonden, zonder dat de toegang tot de rechter op onevenredige wijze is belemmerd. Het Hof overweegt daartoe: ‘Het beginsel van “equality of arms” is een logisch uitvloeisel van het begrip eerlijk proces, dat inhoudt dat elke partij een redelijke mogelijkheid moet worden geboden om haar zaak onder zodanige omstandigheden voor te dragen dat zij ten opzichte van de tegenpartij niet wezenlijk wordt benadeeld.” Uit de nationale wetgeving volgt dat het doel van de heffing van gerechtskosten ligt in de financiering van de door de rechterlijke instanties verrichte diensten. Gelet op dat doel, zo vervolgt het Hof, moet worden geconcludeerd dat de publiekrechtelijke rechtspersonen door de litigieuze bepaling geen procedureel voordeel genieten. De betaling van het zegelrecht door dergelijke personen komt immers ten laste van de nationale geconsolideerde begroting die ook de door de rechterlijke instanties verrichte diensten financiert. Daarmee komen privaatrechtelijke natuurlijke en rechtspersonen niet in een duidelijk nadeligere positie ten opzichte van de tegenpartij, zodat de regeling geen afbreuk doet aan het eerlijke verloop van de procedure, zo concludeert het Hof. Van deze situatie moet, zo vervolgt het Hof, worden onderscheiden een wettelijke bepaling op grond waarvan de in het gelijk gestelde natuurlijke persoon niet alleen de gerechtelijke kosten moet dragen maar ook alle proceskosten. Een dergelijke bepaling is door het EHRM reeds in strijd met art. 6, lid 1, EVRM verklaard.
Tot slot concludeert het Hof voor het onderhavige geding dat ook het gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsbeginsel niet in het gedrang komen door de litigieuze bepaling. Wat betreft het gelijkwaardigheidsbeginsel ziet het Hof geen aanwijzingen in het dossier dat de regeling anders wordt toegepast op gedingen die zijn gebaseerd op schendingen van het Unierecht dan op gedingen die zijn gebaseerd op schendingen van het nationale recht. En voorts het doeltreffendheidsbeginsel niet omdat de regeling op zichzelf de uitoefening van de Unierechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk lijkt te maken.
Commentaar (mw. mr. A.L. Faber LL.M.)
Laat ik beginnen met de opmerking dat we er toch hoop ik van uit mogen gaan dat voor Nederland de overeenkomstige toepassing van deze zaak beperkt blijft tot de uitleg van de genoemde wetsartikelen. Het is toch onverteerbaar dat een belastingplichtige die in het gelijk wordt gesteld door een rechter, waarbij die rechter het bestuursorgaan gelast € 900 terug te betalen, aansluitend een nieuwe procedure moet starten omdat een bestuursorgaan, ondanks het verzoek daartoe, niet tot betaling overgaat? Desalniettemin heeft deze exercitie ons wel een aantal (in potentie) interessante inzichten in de toepassing van het Unierecht gegeven.
Te beginnen met de bevoegdheid van het Hof vragen te beantwoorden aangaande de toepassing en uitleg van bepalingen uit het Handvest. Een aantal lidstaten betoogde dat het Hof het in onderhavig geval aan die bevoegdheid ontbrak, omdat de aan het hoofdgeding ten grondslag liggende rechtssituatie niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. Ik ga ervan uit dat deze lidstaten aldus concludeerden, omdat het aan het Hof voorgelegde geschil alleen op niet uit het Unierecht voortvloeiende nationale wetgeving en bijgevolg niet op de uitoefening van het Unierecht ziet. Het Hof definieert ‘de aan het hoofdgeding ten grondslag liggende rechtssituatie’ echter ruimer. De aan het hoofdgeding ten grondslag liggende rechtssituatie betreft namelijk de terugvordering van in strijd met art. 110 VWEU geheven en geïnde vervuilingsheffing, welke heffing de lidstaten ingevolge het beginsel van loyale samenwerking dienen terug te betalen vermeerderd met de bijbehorende rente en waarbij de lidstaten tevens het recht van de justitiabele tot terugbetaling doeltreffend dienen te beschermen, hetgeen moet worden geacht een tenuitvoerlegging van het Unierecht te betreffen en dientengevolge binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. Daarmee lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat indien nationale wetgeving die op geen wijze verband houdt met het Unierecht, van invloed is op een bodemprocedure die wél door het Unierecht wordt beheerst, die nationale wetgeving ook binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.
Verder dan deze eerste horde kwam Toma echter niet: het Hof concludeerde uiteindelijk dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming ex art. 47 Handvest niet was geschonden door de nationale bepaling op grond waarvan privaatrechtelijke natuurlijke en rechtspersonen wél griffierechten verschuldigd zijn en publiekrechtelijke rechtspersonen niet. In de eerste plaats niet omdat niet is gebleken dat de toegang tot de rechter op onevenredige wijze is belemmerd voor Toma door de betaling van gerechtskosten. En voorts niet omdat, gelet op de doelstelling van de heffing van de griffierechten, niet is gebleken dat Toma in een duidelijk nadeligere positie dan de tegenpartij komt te verkeren. Gelet op de beschikbare gegevens en gewezen jurisprudentie acht ik deze uitleg niet onbegrijpelijk. Mogelijk was de uitkomst van dit arrest anders geweest als er aanwijzingen waren geweest dat Toma gelet op zijn financiële positie niet in staat was om de griffierechten te voldoen. Dat herinnert meteen aan HR 28 maart 2014 (nr. 12/03888, NTFR 2014/1149), waarin de Hoge Raad met het Hof onder verwijzing naar art. 6, lid 1, EVRM en art. 47 Handvest concludeerde dat gelet op de financiële positie van de rechtzoekende het beroep ondanks de niet-betaling van het griffierecht ontvankelijk diende te worden verklaard.
Het interessantst vind ik echter de zijdelingse opmerking van het Hof dat van onderhavige situatie moet worden onderscheiden de situatie waarin een in het gelijk gestelde partij niet alleen de gerechtskosten maar ook alle proceskosten moet dragen, hetgeen het EHRM reeds in 2006 in strijd met art. 6, lid 1, EVRM heeft verklaard. Dat biedt mogelijkheden voor een (prejudiciële) vraag betreffende de verenigbaarheid van onze forfaitaire proceskostenvergoeding met art. 47 Handvest respectievelijk art. 6, lid 1, EVRM. (Bron: NTFR 2016/2386)