Elukestev õpe ametnikueetikas
Leno Saarniit, Nurkse instituudi lektor ja ametnikueetika nõukogu liige
Poliitikaprobleemide lahendamiseks on üldiselt vaja nelja asja. Esiteks me peame teadma, milles probleem seisneb; teiseks millised on mõjusad-tõhusad meetmed selle lahendamiseks; kolmandaks peame määrama vastutaja ning neljandaks andma talle vahendid (pädevus, raha, aeg) töö tegemiseks. Eesti avaliku teenistuse eetika arendamine on olnud pikka aega suurepärane näide, kuidas neist neljast ühe või enama eiramine toob kaasa probleemi säilimise või pooliku lahenduse. Kas sellest aastast kehtiv uus ametniku eetikakoodeks ja selle rakendamine toimub keskkonnas, mis lõpuks täidab kõiki neid nõudeid?
Ametnike eetikakoodeksite ilu ja valu
2015. a. märtsis võttis ametnikueetika nõukogu vastu uue ametniku eetikakoodeksi, mis asendas 1999. aastal Riigikogu poolt vastuvõetud avaliku teenistuse eetikakoodeksit (toona üks esimesi omalaadseid Kesk- ja Ida-Euroopa riikides). Esmase koodeksi eesmärk oli iseenesest suurepärane: panna kirja demokraatlikule riigile sobiv (kuid tol hetkel Eestis puuduv) arusaam heast valitsemisest ja ametnike rollist ühiskonnas. Eetikakoodeksi sisu oli selgelt võrreldav lääneriikide avalike teenistuste eetikakoodeksitega, kuid ainult väärtuste ja põhimõtete ülevõtmine ei olnud tol hetkel piisav. Oleks tulnud pöörata tähelepanu rakendamisele, kuid sel hetkel jäi protsess poolikuks. Eeldati justkui automaatselt, et kui eetikakoodeks on seaduse lisa, viide sellele on olemas ametivandes ning ka Riigikohus paar aastat hiljem kinnitab, et eetikakoodeksis sätestatu on ametniku ametikohustuste osa, siis on see rakendusmeetmeteks piisav ning et asutused ja ametnikud saavad ise aru, mida peab tegema ja kuidas käituma.
Seega oli olemas probleem, mida lahendati eetikakoodeksi vastuvõtmisega, kuid jäeti määratlemata rakendusmeetmed, vastutaja ja vahendid. Tekkinud rakenduslünga põhjuseid võib näha mitmes kohas: avaliku teenistuse arendamine oli algjärgus, avaliku eetika valdkonnas oli puudus teadlikkusest ja valmisolekust ning tulemuseks oli puudlik planeerimine rakendamise osas. Seega jõutigi olukorda, kus uuringud (vt Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses, 2005, 2009, 2013) on aastate jooksul läbivalt näidanud, et ainuüksi teadlikkus koodeksist on suhteliselt madal. Eesti avalikud teenistujad jagunevad endiselt kolme gruppi: umbes kolmandik on koodeksiga väga hästi kursis, kolmandik on pealiskaudselt lugenud, ning kolmandik pole lugenud. Kusjuures viimases grupis on ka need, kes pole kuulnudki koodeksi olemasolust ehk üks seitsmest avalikust teenistujast.
Seega: mida me oleme õppinud seoses avaliku teenistuse eetikaküsimustega viimase 15 aasta jooksul ja mida peame veel tulevikus õppima? Ning veelgi olulisemana: kes on õppinud, kes mitte?
Rakendusmeetmetest
Väärtuspõhised koodeksid (nagu Eesti avaliku teenistuse eetikakoodeks seda oli) eeldavad kaasamist loomisprotsessis ning pidevat tegutsemist peale vastuvõtmist ehk sisuliselt on vaja, et üldsõnalist koodeksit toetataks nõustamise, koolituste, arutelude, juhtumianalüüside, seletuste ja täpsustavate juhendmaterjalidega. Avaliku teenistuse eetikakoodeksi puhul oli koostajate ring minimaalne, laiapõhjalist kaasamist ei toimunud, ainsaks juhendiks oli 1999.a. Juridicas ilmunud artikkel, mis täpsustas mida üks või teine põhimõte üldiselt tähendas.
Eetikakoodeksi vastuvõtjaks ja teema üle arutlejaks oli tollal Riigikogu. Võib ju öelda, et Eesti riigi struktuuri silmas pidades on tegemist selgelt olulisema asutusega kui seda on pragune Ametnikueetika nõukogu, kuid avaliku teenistuse eetika valdkonna raames on tegemist kooslusega, millel ei ole peale eetikakoodeksi arutamist ja vastuvõtmist vähematki vastutust selle rakendamisega seonduvalt. Kuna arutelud toimusid Riigikogus, mitte ametnike hulgas, siis jäi olemata ka kaasamisega kaasnev teadlikkuse tõus ametnikkonnas. Lühidalt: kuigi eetikakoodeks püüdis 1990ndate lõpul täita olulist tühimikku Eesti halduskultuuris, rõhutades iga ametniku rolli heas valitsemises, ei olnud eetikakoodeks justkui kellegi oma, mille tulemusena saamegi rääkida eelmises lõigus mainitud rakenduslüngast ja vähesest teadlikkusest.
Järgnevate aastate jooksul on aegamisi (ühe sammuna avaliku teenistuse personalijuhtimise arendamise protsessist) jõutud nii vastutajate kui rakendusmeetmeteni. Keskne vastutaja määrati 2004: avaliku teenistuse arendamise eest vastutavas üksuses (algul Riigikantseleis, hiljem Rahandusministeeriumis; sealt ka muud tööks vajalikud ressursid) võeti tööle ametnik, kelle ülesannete hulka kuulusid nii uuringud, nõustamine kui koolitamine. Eetikakoolitustega tehti algust 2003.a. sisseelamiskoolitustel, kus käsitleti muuhulgas ametnikueetikat; täismahus eetikakoolitused said alguse 2005, järk-järgult on lisandunud asutusepõhised koolitused. Töötati muuhulgas välja koolitusmaterjalid, mis koosnesid nii näidisjuhtumitest, subtiitritega varustatud välismaistest videotest kui Eesti enda juhtumitest (nt Pealtnägija mitmed saatelõigud). Neile lisandusid korruptsiooni ja huvide konfliktiga tegelevad veebilehed.
Keskse nõustamise kompetents on olnud olemas kümmekond aastat ning nõustamiste maht on järjest suurenenud (hüppeline kasv aastast 2012). Samas on nõustamise põhivastutus ametiasutustel: uuringud näitavad selgelt, et esmaseks nõuandjaks on ametnikule vahetu juht ja kolleegid. Juhtide ja asutuse kompetents nõustajana sõltub paljuski nende endi huvist, teadmistest ja isiklikust eetilisest kompassist. Siingi on märgata positiivseid arenguid: näiteks asutusepõhistes eetikakoolitustes on näha tippjuhtide aktiivset osalust, personalijuhid on järjest teadlikumad ja aktiivsemad.
Teise rakendusmeetmena nõustamise ja avaliku teenistuse üleste seisukohtade kujundamise raames nähti eetikanõukogu loomist. Ideena käidi see välja juba 2003. aastal korruptsioonivastase strateegia aruteludes. Loomise üle arutleti põhjalikumalt 2006 ja 2009: nõukogu ülesannetena nähti nõustamist, seisukohavõtte ja juhendmaterjalide loomist, konsulteeriti erinevate osapooltega, arutleti võimalike liikmete üle ning arutati harjutamise mõttes ka mõningaid juhtumeid. Siis jäi nõukogu loomine õigusliku aluse puudumise taha pidama (puudus volitusnorm, seega oodati uue Avaliku teenistuse seaduse vastuvõtmist), mistõttu see loodi alles 2013. Nüüdseks on eetikanõukogu jõudnud vastu võtta uue ametniku eetikakoodeksi, kinnitada ametnike koolitustegevuse juhendi ning anda hinnanguid konkreetsetele juhtumitele.
Ametnikueetika valdkonda on tugevdanud ka kaks keskse vastutuse välist aspekti, mida 90ndate lõpus märgata ei olnud. Rakendusmeetmeid on toetanud korruptsiooniennetuse alane tegevus ning meedia tähelepanu: selle tulemusel on muutunud mitte ainult ametnike teadlikkus, hoiakud ning käitumine, vaid ka elanike hoiakud ja käitumine. Korruptsiooniuuringute kohaselt on korruptsiooni määratlemine muutunud rangemaks, samas kui kokkupuude korruptsiooniga ning valmidus korruptiivselt käituda on vähenenud. Teisena on muutunud tegutsemisviis: sarnaselt ülejäänud poliitikakujundamisele, on ka eetikaküsimustes muutunud koostöö ja kaasamine tavapäraseks. Seda on märgata nii eetikanõukogu moodustamisel, juhendmaterjalide koostamisel, uuringute tutvustamisel kui ka uue eetikakoodeksi loomisel, testimisel ja tutvustamisel.
Seega kuigi avaliku teenistuse eetikakoodeksi vastuvõtmise järgselt saab rääkida suuremast või väiksemast rakenduslüngast (kuni u. 2005), siis järk-järgult lisandunud vastutaja, ressursid, rakendusmeetmed, tegevused ning muudatused tegutsemisviisis on praeguseks loonud hea baasi keskses korralduses.
Õppetunnid
Alates 2004. aastast rakendusmeetmete väljatöötamisel õpitu sai ka aluseks uue ametniku eetikakoodeksi loomisele. Kuigi kahe koodeksi vahel on mitmeid sarnasusi (väärtuspõhine lähenemine, eesmärgid, mitmed sarnased põhimõtted, suunatus tervele avalikule teenistusele), siis peamised erinevused puudutavad eelkõige koodeksi sisu, vormi ja koostamise protsessi ning rakendamise kavandamist. (Pikemalt neil teemadel: H. Sibul „Ametnikueetika kodust kaasa?“)
Esiteks, eelmise koodeksi sisu oli suures osas keskendunud ühele väärtusele – avalikule huvile; uus koodeks on oma väärtuste skaalalt mitmekülgsem ning tänu olemasolevatele uuringutele peegeldab ka tänase Eesti ametnikkonna arvamusi ja vajadusi.
Teiseks, vormi juures on uudseks nii põhiväärtuste kaudu koodeksi teksti struktureerimine kui ka pikk, näidetele toetuv seletuste osa, mida saab pidevalt täiendada ning mis peaks koodeksi lõppkasutajale ehk ametnikele arusaadavamaks ja kasutatavamaks muutma.
Kolmandaks, kuigi koodeksi mustand töötati välja endiselt väikese grupi e. ametnikueetika nõukogu poolt, siis sellele järgnev laiapõhjaline kaasamine tõi kaasa nii mitmeid täiendusettepanekuid, selgitusi ning ka rakendamisele keskenduva osa.
Neljandaks, kuigi eetikakoodeksi rakendamist toetav raamistik juba toimib (kesksed koolitused, nõustamine), oli kaasamisringist saadud üheks ettepanekuks käsitleda koodeksi selgitavas osas ka rakendusküsimusi (ehk mida iga asutus saaks teha). Seda on tehtud nii üldiste ettepanekute kaudu selgituste viimases osas, kui ka iga väärtuse all selgitatud mitte ainult individuaalse ametniku kohustusi ja valikuvõimalusi, vaid ka asutuse ülesandeid.
Tagasi vaadates võib ju kritiseerida rakenduslünka ning pidada rohkem kui 15-aastast õppimisprotsessi liiga pikaldaseks. Kuid kõik see on siiski kasuks tulnud kompetentsi arendamisele. Mõneti võib tõmmata paralleeli siinsamas blogis Eesti halduspoliitika McDonaldiseerumisest kirjutanud Riin Savi järeldustega, et copy-paste meetodil poliitikate ülevõtmine ei ole parim lahendus ning pigem peaks keskenduma oma edulugudest õppimisele ja kompetentsi süsteemsele edasiarendamisele. Eetikavaldkonnas on see üldiselt õnnestunud: keskne nõustamine, eetikakoolitajate ring, koostöö personalijuhtidega riigiasutuste tasandil, see kõik on tugevdanud teadlikkuse kasvu eelkõige keskse vastutaja tasandil.
Õppetunnid ei ole siiski läbi. Mõneti näib veel valitsevat arvamus, et eetiline olemine on lisakohustus ülesannete pikas nimekirjas, mitte lihtsalt viis, kuidas oma igapäevast tööd teha. Kasutades tsitaati ühe tudengi kodusest tööst, mis analüüsis oma asutuse praktikaid: „Vesteldes mõningate linnavalitsuse juhtidega kuulsin näiteks selliseid väljendeid: „Pole mõtet üle-reguleerida, sest seadustes on kõik kirjas,“ ning „Tule mõistusele! Me ei jõua oma päris töögagi valmis. Kust me selle aja võtaks, et sellise jaburusega tegeleda?“ Ehk: kui palju on need uued teadmised ja kogemused avaldanud mõju teistele asutustele ja tavalistele ametnikele?
Ning siin tekibki probleem. On positiivseid näiteid organisatsioonidest (näiteks PRIA, MTA, vanglateenistus), kus teadlikult tegeletakse ametnike eetika-alaste kompetentside arendamisega läbi koolituste, nõustamiste, arutelude, korruptsiooniriskide analüüside jm. tegevuste. Kuid hoolimata neist näidetest on üldpilt nukker. Eetikajuhtimise süsteemide uuring näitas, et 75% riigi ametiasutustest ei koordineeri süsteemselt eetika tugevdamise ja korruptsiooniennetusega seonduvat tööd, 60% vääritu käitumise juhtumite uurimist ehk lühidalt „kui vaja ja probleem tekib, siis tegeleme“, teadvustamata, et ennetus hoiaks probleeme ära. Reeglina puudub ülevaade asutuse korruptsiooniriskidest, väärkäitumise juhtumitest ja teenistujate arvamusest eetikaprobleemide kohta. Põhiväärtuste, eetikakoodeksite ja muude asutusesiseste reeglite tutvustamine piirdub üldjuhul „vaata intranetist ja loe läbi“ tüüpi tegevusega. Kommunikatsioon on puudulik ning puudutab eelkõige juhtkonda, jättes välja organisatsiooni kui terviku teavitamise (kui poolik ja kahtlase väärtusega info kohvilauas välja arvata). Kui kesksel tasandil on vastutaja välja kujunenud, siis organisatsiooni tasandil vastutust reeglina ei tajuta.
Kuna see uuring puudutas ainult riigi ametiasutusi ning jättis kõrvale kohalikud omavalitsused, siis on viimaste kohta raskem järeldusi teha. Kuid arvestades Riigikontrolli auditeid ning Korruptsioonivaba Eesti uuringut, on olukord võrreldes riigiasutustega pigem halvem kui parem. Neist esimene järeldab lühidalt „Riigikontroll leiab, et korruptsiooni ennetamiseks kehtestatud kohustuste täitmine on jäänud omavalitsusjuhtide prioriteetides tagaplaanile ning selle tagajärjeks on korduvad korruptsioonivastase seaduse rikkumised.“ Teine aga, et Eesti (reeglina väikeseid) kohalikke omavalitsusi iseloomustab vähene suutlikkus antud valdkonnas, mille tõttu pigem toetutakse kollektiivsele kontrollile, individuaalsele südametunnistusele ja vastutusele ning sisseharjunud tavadele. Suur mõju on ka vallavanemal, kelle roll nii eeskujuna kui kontrollijana on väikestes asutustes ja üksustes äärmiselt suur. Seega on kohaliku omavalitsuse tasandil raske rääkida ühtsest süsteemist või eetika tugevdamise ja korruptsiooniennetuse koordineerimisest.
Millised on siis Eesti avaliku eetika õppetunnid?
Praeguseks on juba harjutud, et ametnikueetika- ja korruptsiooniküsimustele pööratakse tähelepanu, põhireeglid on üldjoontes teada. Ametnikkond on nõus, et avalikus teenistuses töötamine nõuab kindlaid väärtushoiakuid ning nende väärtuste „edetabel“ on viimased kümmekond aastat suhteliselt sarnane olnud (ausus, seaduslikkus, kompetentsus, usaldusväärsus kui kõige olulisemad neist). Avaliku teenistuse arendamise kesksel tasandil mõistetakse, et selleks, et ametnikud jääksid eetiliseks, on vaja reeglid üheskoos kirja panna, neid tutvustada, vajadusel konkreetsete juhtumite ja suuremate teemade puhul nõuandeid ja soovitusi jagada ning toetada nii suuri kui väikeseid asutusi teadlikkuse ja suutlikkuse arendamisel. Teada on valdkonna arengu eest vastutav üksus.
Seejuures on juba praegu näha järgmiseid vastust vajavaid küsimusi.
Esiteks, kas eetikakoodeksi rakendusega seonduvalt on ikka vaja eristada ametnikke ja töötajaid nagu avaliku teenistuse seadus seda teeb (vt siin ka Külli Sarapuu varasemat postitust ametnike defineerimisest ja arvust)? Neist esimestele kehtivad ametnikueetika nõuded, teistele mitte. Avalikkuse jaoks ei ole aga vahet, kas tegemist on ametniku või töötajaga (või isegi poliitikuga): kõik riigitüürimisega tegelevad inimesed on justkui ühes pajas koos ning peaksid vastutustundlikult ja eetiliselt käituma. Tavakodaniku jaoks ei ole oluline, kas eksib ametnik või töötaja: negatiivne hinnang laieneb ikka tervele asutusele ning kaudselt ka avalikule teenistusele ja riigile tervikuna. Seetõttu on eetikakoodeksi rakendamist käsitlevates selgitustes soovitatud koodeksit asutuse sisekorra eeskirjade kaudu ka töötajatele laiendada. Samuti on eetikanõukogu arutlusele võtnud ka riigi- ja KOV asutuste töötajate võimalikke rikkumisi. Siiski seab avaliku teenistuse seadus piirid –tegemist on ainult ametnikele suunatud koodeksiga.
Teiseks, kuidas eristada lubatava ja lubamatu piiri kehtestamisel selgemalt ametniku era- ja avalikke rolle? Kuigi juba aastaid on olnud mitmetes asutustes praktikaks, et teatud eraelulised eksimused toovad kaasa vastutuse ka ametnikuna (nt. joobes juhtimisega vahelejäänud liikluspolitseiniku ametist vabastamine või hiljutistest juhtumitest näiteks poevargusega vahele jäänud kultuuriministeeriumi asekantsler ning alkoholijoobes politseile vastu hakanud vangla asedirektor esitasid mõlemad lahkumisavaldused), seisab ees sama küsimus seoses sotsiaalmeediaga. Kas näiteks Toomas Mattsoni või Iivi Anna Masso väljaütlemised oma sotsiaalmeedia kanalitel on ainult eraeluline küsimus, mis ei mõjuta nende tööandja usaldusväärsust?
Kolmanda ja kõige olulisemana: kuidas teadvustada asutuste tasandil, et vastutus eetikakoodeksi rakendamise, nõustamise ja teadlikkuse eest (ehk lühidalt avaliku teenistuse eetilisuse eest) ei ole ainult Rahandusministeeriumi või ametnikueetika nõukogu ülesanne? Avaliku teenistuse eetika on olnud justkui üks näide nn. silotornide probleemist: igaüks tegeleb ainult oma valdkonnaga ja vastutab selle eest ise, teiste sekkumiseta. Kuigi koostöö ja kaasamine eetikaküsimustes on aastatega pidevalt suurenenud ning huvi teema vastu on seoses uue eetikakoodeksi vastuvõtmisega kasvanud, siis nende säilitamiseks on vaja nii keskse töö jätkamist (nt läbi koolituste, juhendmaterjalide ning juhtumianalüüside) kui ka asutuste vastutuse suurenemist. Loodetavaks lõpptulemuseks on teadmine ja tunnetus, et eetikakoodeks ei kuulu eetikanõukogule, vaid tervele Eesti avalikule teenistusele, igale üksikule avalikule teenistujale. Seega on vastutuse võtmiseks kord asutuste käes.
* Autor on tänulik Aive Pevkurile, Liisi Ilule ja Anneli Sihverile sisuka tagasiside eest.