Ettepanekud lähtuvad laias laastus neljast probleemist: täitevvõimu domineerimine seadusandliku üle; avaliku sektori ülemehitatus; strateegilise juhtimise nõrkus; ja liigne reguleeritus. Siit siis ka koostajate olulisemad ettepanekud, mis puudutavad riigivalitsuse ja strateegiakeskuse loomist, avaliku sektori digitaalset transformatsiooni, haldusmenetluse kiirendamist ning ametnike koondamist koos asutuste liitmise ja avalike teenuste erastamisega. Mis juhtuks kui need ettepanekud sellisena ellu viidaks?
Esiteks, nende ettepanekute samaaegne elluviimine võib viia nii mõnegi paradoksaalse kõrvalmõjuni. Kui probleemina näha täitevvõimu domineerimist seadusandliku üle, siis riigivalitsuse keskuse loomine võib pigem seda probleemi suurendada, sest selle võimekus enda huve läbi suruda oleks potentsiaalselt suurem kui „silotornides“ tegutsevatel ministeeriumitel, kellede kohati konfliktsed huvid ja vajadus neid erisusi ületada aitavad täitevvõimu domineerimist tasakaalustada. Ka strateegiakeskuse loomine kavandatud kujul võib hoopis süvendada strateegiate elluviimise probleemi, sest see samm viiks planeerimise veelgi kaugemale tegelikust elluviimisest. Igasugune kompetents eeldab spetsialiseerumist, selle loomine aga aega ja otsest kokkupuudet poliitikate elluviimisega. Ükski strateegiline keskus, mis peaks looma visioone kogu avalikule sektorile, ei suuda kompenseerida visiooniga poliitikute ja ametnike puudumist, need saavad üksnes pakkuda tuge visioonide elluviimisel. Eesti senine kogemus (nt Arengufond) näitavad, et taoliste strateegiliste keskuste võimekuste ehitamine võtab pikalt aega ning ilma selge poliitilise visioonita ei suuda need poliitilistes tõmbetuultes ellu jääda. Pigem võib mõistlik olla igas olulises valdkonnas ennast juba tõestanud avaliku sektori organisatsioonide või üksuste võimestamine, andes neile järk-järgult juurde ülesandeid, võimu, ressurssi ja ruumi eksperimenteerimiseks.
Teiseks, osad ettepanekud annaksid ainult näilist, mitte sisulist efekti. Läbiv soovitus, et avalikke teenuseid peaks suures mahus sisse ostma erasektorilt toetub eksitavatele alustele. Esiteks, senised riikide kogemused üle maailma ei näita, et see oleks kampaania korras mõistlik (sh arvestades praegust teenuste sisseostmise taset Eesti avalikus sektoris). Meil puudub analüütiline teadmine, et see aitaks avaliku sektori makrotasandil kulusid alla viia ühes kvaliteedi parandamisega. Avaliku sektori ametnike asendamine erasektori töötajatega annaks vaid näilist efekti. Lisaks, IKT revolutsiooni poolt pakutavate võimaluste ärakasutamine eeldab täna avalikult sektorilt pigem IKT majasiseste võimekuste radikaalset suurendamist, et tekiks üldse suutlikkus erasektorit mõistlikult kaasata. Avaliku sektori võimekus oma põhitegevusi automatiseerida on täna väike, see on olemas mõnel üksikul avaliku sektori organisatsioonil ning paljudel organisatsioonidel see jääbki tulenevalt nende tegevuste eripärast piiratuks. Seega pole põhjust eeldada, et digitehnoloogiate kasutamine võiks juba lähiajal oluliselt ametnike arvu vähendada. Kui just ei minda brittide teed, kes selleks et Briti raudtee erastamine paberil võimalikuks osutuks väitsid, et nad leiutavad uut tüüpi signalisatsioonitehnoloogia. Seda ei juhtunud kunagi ja täna tegeleb UK riik raudtee taasriigistamise küsimusega.
Kolmandaks, plaan ei aseta mujalt maailmast laenatud näiteid Eesti konteksti. Me näiteks täna ei tea, kas Rootsi eksperiment kannab vilja või mitte ning mil moel see on seotud Rootsi ainupärase kontekstiga. Näited sellest, kuidas Uus-Meremaa või Austraalia suutsid radikaalselt vähendada oma ametnike arvu poole võrra, tuleb samuti võtta kriitiliselt, sest samal ajal erastasid nad paljud avalikud teenused ning muutsid ka avaliku teenistuse kontseptsiooni. Nagu juba märgitud, siis ametnike arvu vähendamine teenuste erastamise (sisseostmise) kaudu on vaid näiline riigi osaluse vähendamine ühiskonnas.
Neljandaks, kuigi Riigireformi SA reklaamib ennast kui kodanikualgatust, siis kodanike vaatest on mitmed olulised küsimused jäänud adresseerimata. Eeldades, et digitaalsed tehnoloogiad muutuvad lähikümnendil veelgi olulisemaks ning koos sellega ka tehnoloogiafirmade, avaliku sektori ja poliitiliste parteide võimekus kodanikega manipuleerida, siis milline peaks olema kodanike roll ja pädevus digitaalse aja riigikorralduses? Või et milline peaks olema riigivalitsemise mudel, kus on keskmes valitsemine koos kodanikega (vs valitsemine kodanike eest)? Riigireformi plaan rõhutab läbivalt vajadust tõhusama avaliku sektori järele, ent käsitleb peamiselt vaid kulude kokkuhoidu. Samas ei käsitle see küsimusi, et kui tõhus oleks ühe tugeva strateegilise keskusega Eesti avalik haldus aina enam tänast demokraatlikku riigikorraldust ähvardavate ohtude suhtes? Stsenaarium, mille kohaselt tänu digirevolutsiooni võimalustele jäävad lähema kümnendi jooksul poliitilises võitluses ellu pigem need poliitilised jõud, kes oskavad jääda võimalikult ebamääraseks ning saata miljonile valijale vastavalt nende digitaalsele profiilile miljon erinevat poliitilist lubadust, tundub täna aina tõenäolisem. Sellise nurga alt vaadatuna võime hoopis leida, et klassikalisel avaliku halduse süsteemil koos oma hädadega võib veel nii mõndagi öelda olla.
Kes ja mis ulatuses on andnud e-residentsuse arendajatele mandaadi meie ühise usaldusväärsuse ja renomeega riskida?
Autor: Erkki Karo
Avaldatud Eesti Päevalehe loal
Eesti e-residentsust ehitatakse kui riiklikku idufirmat unustades, et usaldusväärne riik ei tohi üle müüa, isegi oma radikaalseid innovatsioone.
E-residentsuse idee üks olulisemaid eestvedajaid, Taavi Kotka, tunnistas hiljutises „Pealtnägijas", et programmi käivitamisel oli ainult üldine ettekujutus, kuhu see välja viib, aga seda tugevam oli tunne, et tegu on revolutsioonilise kontseptsiooniga. Nagu idufirmade puhul tihti, asi arenevat töö käigus ja kasu ilmneb võib-olla aastate pärast. Lisaks tõdes ta, et müüma peab alati natukene uhkemalt kui võib-olla kaup ise väärt on.
Riikliku idufirma retoorika kipub olema vastuoluline ja isegi arusaamatu: kuidas saab meie bürokraatlik ja keeruliste regulatsioonidega riigimasin üldse toimida nagu idufirma? Paljudele kohalikele kriitikutele kõlab riikliku idufirma projekt pigem asendustegevusena või riigikapitalismi uue tulemisena. Eks see ole ka üks põhjus, miks Eesti teenussektori katusorganisatsiooni, Teenusmajanduse Koja koduleht teatas enne "Isemajandava Eesti" mõtte taasavastamist, et nende tegevus on "ägedam kui e-residentsus".
Ometi on asi olemas. Idee Eesti digiruumi ja e-teenuste eksportimisest on üha selgemat raami võtmas. Idee taga on tugev meeskond, mis koosneb selle eest seisvatest ja vastutavatest poliitikutest, ning riigi loodud sihtasutuses EAS tegutseva „e-residentsuse projekti" töötajatest. Lisaks on tootel ka üsna silmatorkav hulk esmakasutajaid: kümned tuhanded e-residendid, kes on seotud tuhandete ettevõtetega ja on kuidagi oma äri ning väärtusloome sidunud Eestiga.
Kui idufirmale omaselt idee, toode ja ärimudel alles arenevad, kas siis ennekõike finantssektori avalik kriitika Eesti finantssüsteemi usaldusväärsuse ohustamisest ja näited üksikutest tõrvatilkadest teenuste kasutajate seas - digitaalsetest tankistidest diplomiveskite loojateni - on piisav, et idufirma ühte peamist väärtust, selle kuvandit läbi avaliku kriitika ohustada?
Seaduseelnõude kooskõlastamine Twitterisse
Enamikus riigi tegevusvaldkondades pole selline idufirmalik lähenemine teenuste ja toodete kujundamisele võimalik, ja seda isegi päris heal põhjusel. Lühikeste ja loovate blogide, Twitteri säutsude ja konverentside pitch'ide asemel tuleb avalikke teenuseid ja tooteid arendada läbi seaduseelnõude väljatöötamiskavatsuste, poliitikate väljatöötamist raamistavate roheliste ja valgete raamatute ning strateegiate, mida tuleb horisontaalsete eesmärkide osas kõigi huvitatud asutustega kooskõlastada ja koordineerida.
Olemasolevaid reegleid ja teenuseid on palju keerulisem muuta olukorras, kus pole tühja, reguleerimata ja teenuste ning organisatsioonide poolt asustamata maad, kuhu midagi täiesti uut ehitada. Kuigi enamik näeb nende keeruliste ja aeganõudvate planeerimise ning kooskõlastamise protsesside taga aeglast ja raiskavat bürokraatiarägastikku, siis need protsessid loovad ka teatud väärtusi: stabiilsust, ette-ennustatavust, riigi ja institutsioonide usaldusväärsust. Teame ette, kui midagi olulist hakatakse muutma, ja saame enne sekkuda, kui midagi rumalat tehakse.
E-residentsuse kui riikliku idufirma üheks oluliseks eeliseks teiste idufirmade ees on see, et lisaks oma meeskonnale ja ideele saab toetuda just sellele samale, raskesti loodavale ja hoitavale usaldusväärsusele. Kiire külaskäik kahele Eesti e-värgi veebilehele - digiühiskonna ehitamist tutvustav e-estonia.ee vs e-residentsuse kui digirahvuse avaleht e-resident.gov.ee - toob ka selle usaldusväärsuse kasutamise markantselt esile.
Eesti kui e-riigi kuvandit, e-teenuseid ja digiühiskonda müüakse teadlikult kui avaliku ja erasektori koostöös loodud keskkonda, mida me üheskoos hoiame ja valitseme: „we have built a digital society". Veebilehel pole peaaegu ühtegi viidet Eesti riigile: kasutatakse abstraktset e-riigi (e-state) kontseptsiooni. Brändi keskel on ühiskond, eestlased, lahendused, isegi e-Eestit eestvedavad IT-ettevõtted, aga pea mitte ühtegi viidet riigiasustustele, kes neid asju koos kodanike ja ettevõtjatega on arendanud.
Kes lubas estcoini kõigile lubada?
E-residentsuse kodulehe keskmes on seevastu kolme vapilõviga illustreeritud lugu sellest, kuidas e-residentsus on Eesti Vabariigi toode: uus digitaalne rahvus/rahvas (digital nation) globaalsetele kodanikele, „powered by the Republic of Estonia". Raske on ette kujutada selgemat viisi, kuidas kasutada riigi mainet ja usaldusväärsust idufirma toote kvaliteedi kindlustamiseks ja brändi tugevdamiseks.
Selle kuvandi teadliku loomise ja kasutamise tõttu pole e-residentsus ainult uus ja alles töös olev potentsiaalselt revolutsiooniline idee, mida e-residentsuse meeskond idufirmalikult agiilselt ja eksperimenteerides arendab. Tänases kuvandis on see osaliselt meilt kõigilt laenatud väärtuse baasil loodud toode.
Kui e-residentsusega läheb maailmas kuskil midagi halvasti või idee kukub üldse läbi, siis e-residentsuse arendajad panevad kontori kinni ja kirjutavad riikliku idufirmaga katsetamise oma CV-sse kui nende turuväärtust tõstva kogemuse. Kuid Eesti riik, ettevõtjad ja kodanikud võivad leida ennast olukorrast, kus on vaja näha palju vaeva, et oma usaldusväärsust ja renomeed maailmas hoida või taastada.
Seega on meil kõigil õigus e-residentsuse arendajate käest iga päev küsida kriitilisi küsimusi ja nõuda selgitusi, kes ja mis ulatuses on neile andnud mandaadi meie ühise usaldusväärsuse ja renomeega riskida. Kes lubas e-teenuseid müüa, kes lubas estcoini kõigile lubada? Samamoodi lasub e-residentsuse meeskonnal riikliku idufirma töötajatena aruandmise kohustus. Sellisest kriitilisest debatist kodumaal võib omakorda kasvada välja hoopis kestlikum toode kogu maailma jaoks.
E-residentsuse kiituseks
Eelnev on ka põhjus, miks enamikul juhtudel üritavad riigid idufirmalikku loogikat oma igapäevategevusse tuues ning erinevaid innovatsioonimeeskondi ja organisatsioone ehitades keskenduda lihtsamatele asjadele: avaliku sektori sisemiste protsesside uuendamisele või vähem riskantsetele lahendustele.
Näiteks linnapead esitavad avaliku sektori innovatsioonina erinevaid kaasamise äppe, kus kodanikud saavad teavitada tänavaaukudest või koristamata prügist. Asi näeb välja tänapäevane ja äge ning suuri riske ei kaasne, sest muutus on lihtsalt olemasolevate protsesside veidi mugavamaks tegemine - linna infoliinile helistada ja tänavaaugust või vedelevast prügist teatada sai ju ka 30 aastat tagasi.
E-residentsuse meeskond on võtnud kõvasti ambitsioonikama eesmärgi: avaliku sektori teenuste eksport on juba radikaalsem innovatsioon avaliku sektori toimimise südames. Selle mõju on täna raskesti kujutletav, kuid potentsiaal on meeletu: arenenud riikides moodustab avalik sektor tavaliselt ca 40% kohalikust majandusest ning see on nendes riikides tõenäoliselt üks suuremaid „turge", millele oma teenuseid müüa. Eriti, kui on olemas lahendused, mida saab kasutada kõikide sellele turul pakutavate teenuste paremaks korraldamiseks.
Üks suurimaid paradokse e-residentsuse idufirmalikul arendamisel on see, et riigi avalike teenuste eksportimise idee esmaseks arendamiseks ja testimiseks tulekski käituda ja mõelda nagu idufirma.
Aga, et õnnestuks lahenduse rahvusvaheline müük väljaspool esmaste kasutajate ringi - kelleks on suuresti globaalne idufirmade kogukond, kes üldjuhul hindavad uudsust, ägedust ja mugavust -, tuleks seda teadlikult müüa pigem kui stabiilset ja usaldusväärset teenust, mis erinevates kultuuriruumides vajab erinevat müügistrateegiat. Ehk organisatsioon peab leidma viisi, kuidas olla samal ajal „riiklik" (stabiilne) ja „idufirmalik" (agiilne). See on tegelikult suur väljakutse kõikide innovatsiooniga seotud organisatsioonide juhtimises.
Usaldusväärne riik ei tohi üle müüa
On riike ja kultuuriruume, kus usaldus igasuguste riiklike ja digitaalsete lahenduste vastu on madal. Sealsel turul peab e-residentsus olema hoopis vähem nagu Eesti riigi pakutav teenus ning pigem e-Eesti moodi, meie digiühiskonna ühiselt loodud ja hoitud süsteem. Samas on kultuuriruume, kus igasugune, ka kaudselt riigiga seotud tegevus ei saa põhineda asjade ülemüümisel ja ilustamisel. E-residentsus peab seal olema hoopis vähem idufirmalik ja hoopis rohkem Eesti riigi pakutava, usaldusväärse ja ette-ennustatava teenuse nägu.
E-residentsuse arendamisel ei piisa täna enam idufirmalikust lähenemisest ja idee kriitikute ignoreerimisest. Mida populaarsemaks muutub e-residentsus, seda rohkem on vaja mõista ka seda kultuuri- ja valitsemisruumi, millesse oma teenusega siseneda püütakse.
Hiljuti istusin ühe maailma juhtiva riigi saatkonna lõunalauas, kus suursaadik pidas pika monoloogi sellest, kuidas riigiametnikud ei tohi blogides valeinfot esitada ja riik peab tõde rääkima. Ehk teisisõnu, usaldusväärne riik ei tohi üle müüa, isegi oma radikaalseid innovatsioone.
Poliitilisi eksperimente, mitte ainult eksperimentaalset poliitikat!
Autor: Kadi Maria Vooglaid
Artikkel ilmus algselt Müürilehes.
Kohalike valimiste eel leian ma end ebameeldivalt tuttavast olukorrast – kogu oma hääleõigusliku elu jooksul pole mul õnnestunud pääseda protestihääle andmisest. Ei, ma ei naudi seda. Olen veel võrdlemisi noor, vaat et aatelinegi, ning ma ei ihka midagi enamat kui olla lihtsalt millegi poolt. Paraku pole see võimalik.
Võib väita, et kohalike valimiste puhul ei ole asi ometi nii dramaatiline. Tõsi, kõikides programmides on rida mõistlikke, kohati isegi inspireerivaid ideid. Äkki polegi vahet, kelle poolt hääletada? Mnjah… Me ju kõik teame, et see pole nii. Panused ei tule mängu mitte sisulisel, vaid poliitilisel tasandil. „Valin sotse, sest vihkan EKREt.” „Valin IRLi, sest Aeg pole Savisaar.” „Valin VTKd, sest ma pole suutnud Michalile siiani andestada.” Jne. Mitte enam nii inspireeriv, või mis?
Jah, kohalikel valimistel tuleb erakondliku võimuvõitluse traagiline kõrvalprodukt – iga viimse kui tänavalambi, koolilõuna ja roheala ehk elementaarse ning apoliitilise ülepolitiseerimine – reljeefselt ilmsiks. Naljakal kombel on aga hoopis nõnda, et praeguses süsteemis sekundeerib arbitraarse ülepolitiseerimisele olulise depolitiseerumine. Olulise all pean silmas demokraatiat ennast ja depolitiseerumise all seda, et kehtivat süsteemi ei ole võimalik mõistlikke vahendeid kasutades muuta.
Toon näite. Küsisin kord ühelt parlamendiliikmelt, kas ta näeb kehtivas korras ka vigu või murekohti. Ta vastas: „Tead, tüdruk, meil siin riigis on õnneks selline tore asi nagu demokraatia, mis tähendab, et asjad lihtsalt käivad nii ja kõik.” Pillas mulle sellise lause, nagu see mõttetera oleks taeva kingitus ja elu olulisim õppetund. Minul aga jäi halb maik suhu.
Loomulikult ei saanud ma pärast nii ebakriitilist repliiki seda teemat hüljata. Ilmselgelt on olukord ideaalist kaugel. Mida rohkem sellele mõtlesin, seda selgemaks sai, et tegemist pole minu subjektiivse kapriisiga, vaid demokraatia kui oluline institutsionaalne infrastruktuur vajab põhimõttelist nüüdisajastamist.
Demokraatia vajab moodsat taristut
Ühiskonna toimimise tagavad laias laastus „kõva” ja „pehme” taristu. Esimene neist hõlmab näiteks transpordi- ja energiavõrku ning on vajalik selleks, et majandus õitseks. „Pehme” taristu on aga vajalik selleks, et inimene õitseks, ning see koosneb asutustest ja institutsioonidest, mis tagavad ühiskonnas teatud standardid, võimaldamaks elada koosmeeles ja kaitstuna. Sinna kuuluvad näiteks haridus- ja tervishoiusüsteem.
Hästi toimivas ühiskonnas on nii „kõva” kui ka „pehme” taristu omavahel loogiliselt seostatud – asutused ja institutsioonid tagavad nii materiaalse, juriidilise kui ka kultuurilise keskkonna, mis on võimeline iseennast ajas ja ruumis pidevalt uuendama, et tagada eeldused stabiilseks arenguks. Demokraatlik riigikord on samuti osa „pehmest” taristust.
Millegipärast pole seda aga viimase kahesaja aasta jooksul nüüdisajastatud ning sellisena on see muutumas arengut pidurdavaks teguriks. Ülejäänud taristu käib ajaga kaasas – internetikiirused tõusevad, luuakse uusi lennuühendusi ja ehitatakse raudteid, koolides on moodsad õppekavad jm –, aga demokraatia võrdub endiselt perioodiliste valimistega. Tsiteerides Argentina kodanikuaktivisti Pia Mancinit: „Me oleme 21. sajandi kodanikud, kes püüavad suhelda 19. sajandi institutsioonidega, mis on rajatud 15. sajandi tehnoloogiale.”
Demokraatia tähendab praegu palju enamat kui valimisi ning selle realiseerumiseks peavad olema tagatud nii juriidilised garantiid kui ka tehnoloogilised lahendused.
Esmalt tehkem endile selgeks üks väga oluline nüanss: see, et meil on e-valimised, ei tähenda, et elame moodsas demokraatias. Meil võib olla ka e-õpe, aga kui sellega ei kaasne õpimetoodikate nüüdisajastamine vastavalt uusimatele tõenduspõhistele pedagoogilistele paradigmadele, on endiselt tegu sisuliselt ajast maha jäänud praktikaga. Nii on ka demokraatiaga. Tõendeid praeguse süsteemi ebaefektiivsusest, nii normatiivsel kui ka empiirilisel tasandil, on kogunenud eiramatul hulgal. Nii valimisaktiivsus, erakondadesse kuuluvus kui ka usaldus institutsioonide vastu on kõik juba aastakümneid tagasipöördumatus langustrendis, olles praeguseks rekordmadalal tasemel. Midagi lihtsalt tuleb ette võtta, kui soovime ka lähitulevikus demokraatias elada.
Usun, et kõige suuremaks takistuseks on siinkohal kinnihoidmine aegunud paradigmast, mis võrdsustab demokraatia erakondadevahelise konkurentsi ja perioodiliste valimistega. Mõlema jaoks võib säilida demokraatias oluline koht, kuid tänapäevane lähenemine demokraatiale peab olema märksa fantaasiaküllasem. Demokraatia tähendab praegu palju enamat kui valimisi ning selle realiseerumiseks peavad olema tagatud nii juriidilised garantiid kui ka tehnoloogilised lahendused. Lisaks e-valimistele tuleks pöörata senisest märksa rohkem tähelepanu digitaalsete võimaluste kasutamisele kodanike sisuliseks kaasamiseks seoses poliitikaloome ja elukeskkonna kujundamisega, aga selleks et tehnilistest lahendustest maksimaalselt kasu lõigata, tuleb vaadata kriitiliselt üle ka võimusuhete formaalsed aspektid ning tegeleda sihikindlalt kaasamispraktikate ja avatud valitsemise põhimõtete järkjärgulise institutsionaliseerimisega, et juba sõnastatud heade tavade rakendamine ja puuduolevate lisamine ei sõltuks üksnes valitsuse koosseisu meelevallast.
Taristu nüüdisajastamine vajab muudatusi mängureeglites
Mängureeglite muutmine on demokraatia taristu nüüdisajastamise kõige kriitilisem punkt, kuna poliitikas on pea võimatu teha eksperimente, ent ilma nendeta tegelikku mõju omavaid muutusi ei toimu.
Peatugem taas hetkeks, et selgitada üht järjekordset nüansivahet: eksperimentaalne poliitikakujundamine ning poliitiline eksperiment on täiesti erinevad asjad. Esimene neist tähendab seda, et ministeeriumidel ja ametkondadel on laiemad volitused katsetada uuenduslikke poliitikaid kontrollgrupi peal, enne kui need laiemalt kasutusele võetakse. Kodanikupalga eksperiment on hea näide. Samuti võib eksperimentaalse poliitikakujundamise all mõista uuenduslikke taktikaid, mis ilma suurema juriidilise sekkumiseta võimaldavad suunata kodanike käitumist soovitud tulemuste suunas. Seda nimetatakse „nügimiseks”. Näiteks kasutatakse peeneid psühholoogilisi nippe, et mõjutada inimesi õigeaegselt makse deklareerima.
Ehkki eksperimentaalne poliitikakujundamine võiks olla loomulik osa nüüdisaegsest valitsemisest, tuleb meeles pidada, et poliitilistel eksperimentidel on kordades olulisemad ja sügavamale ulatuvad tagajärjed. Poliitiline eksperiment tähendab seda, et muudetakse mängureegleid, mis määravad võimusuhete tasakaalu institutsionaalsel tasemel ehk teisisõnu selle, kellel on millistel tingimustel ja millises ulatuses võimalik osaleda otsuste tegemise protsessis. See, kui suurt rolli mängib kas või üksnes valimisprotseduuride muutmine, tuleb valusalt ilmsiks näiteks Ühendriikide puhul, kus on räägitud aastakümneid elektoraalkolledži kaotamisest ja gerrymanderluse reformimisest. Eestiski lõi poliitilise maastiku täiesti segi erakonna registreerimiseks vajalike liikmete miinimumarvu langetamine. Just selliseid eksperimente vajab elujõuline demokraatia, et olla kohanemisvõimeline ning lähtuda ühiskonna tugevustest ja vajadustest.
Demokraatia ei ole doktriin, vaid elav eksperiment, ning just see teebki selle huvitavaks.
Demokraatia kui nähtuse taaspolitiseerimine tähendabki seda, et nende mängureeglite üle on võimalik konstruktiivselt arutleda ning näha argumenteeritud arutelu tulemusena muutusi nii juriidikas kui ka praktikas. Riiklikul tasandil võiks see tähendada näiteks seda, et arengukavade ja suurt avalikku huvi tingivate eelnõude koostamisel rakendatakse formaalsemaid ning ausamaid reegleid huvigruppide kaasamisel, arvestades äri- ja mittetulundussektori ebavõrdseid võimalusi oma huvide esindamisel. Kohalikul tasandil võiks see aga tähendada kodanike vahetut, pidevat ja juriidiliselt siduvat kaasamist nende kodukohaga seonduvate küsimuste üle otsustamisel või näiteks asumiseltside esindajate õigust osaleda halduskogude töös. Tehnoloogilised vahendid nende eesmärkide saavutamiseks on olemas. Inimeste tahe ühise reaalsuse loomises rohkem osaleda on kõrge nagu haritud ühiskonnale kohane. Nüüd on vaja, et institutsioonid järele jõuaksid.
Kosmos versus kodukoht
Demokraatia taaspolitiseerimine on eriliselt oluline ajastul, mil senised mängureeglid on viinud mitmel pool eliidi konsolideerumise ning avalikkuse groteskse polariseerumiseni ning usk demokraatiasse, eriti noorte seas, on viimase saja aasta madalaim. Sisulise diskussiooni avamine ühiskonna toimimise alustalade üle võib innustada paljusid noori, kes nutavad taga aega, mil maailmas oli veel midagi avastada. Selle asemel et pöörata pilk kosmose koloniseerimise poole, võiks anda võimaluse panustada kodumaa eluolu uueks loomisesse. Demokraatia ei ole doktriin, vaid elav eksperiment, ning just see teebki selle huvitavaks. Ent miks peakski tahtma osaleda eksperimendis labase laborihiirena. „No experimentation without representation.”
Ühiskondliku elu korraldamisest rääkides tuleb meeles pidada seda, et kõik peale põhiseaduse preambuli on suuremal või vähemal määral arbitraarne – piisab sellest, kui võrrelda kahe demokraatliku riigi toimemehhanisme, et mõista, kuivõrd erinevad võivad olla demokraatlikud mängureeglid. See tähendab, et õigeid vastuseid ei ole, ning seega on põhjust jätkata ühiseid otsinguid õiglasema ja mõistlikuma ühiskonnakorralduse loomise teel, lähtudes olukorra võimalustest ja vajadustest. Usun, et demokraatia taaspolitiseerimine ehk mängureeglite strateegiline muutmine võib pikas perspektiivis viia kõige selle depolitiseerumiseni, mis ei tohiks algusest peale poliitiline olla – elamisväärne linnaruum, väärikas sissetulek, vabadus elada elu oma südametunnistuse kohaselt. See on miski, mille poolt võin olla küll.
Capital in the twenty-first century, and an alternative
Author: Vasilis Kostakis
Originally published on openDemocracy
We need a new paradigm, informed by the past, which can address most of the problems that capitalism has been creating, for the benefit of the many and of the environment.
Four years ago, Thomas Piketty published his best-seller that tried to provide a working model for capital in the twenty-first century. The reasons why Piketty failed to accomplish some of his goals have been well explained by David Harvey.
I’d like to shed light on a new process that has been neglected by both Piketty and Harvey. For those who wish to understand “capital in the twenty-first century”, studying a rising form of production is of paramount importance. Following the format of ‘capital’, I call this emerging phenomenon ‘phygital’.
What is capital?
Capital is a process, not a thing, which results in social relations. Put simply, it is a process in which money is used to make more money. This process is situated in a specific context where the capital owners develop multifaceted relations with the rest of the people and their habitat.
The owners of a company profit by developing relations with their employees, partners, suppliers, customers, natural environment etc. How value is created and wealth is accumulated in the hands of the very few is a complex process. However, to quote the Encyclopedia of Marxism, “the issue is to understand what kind of social relation is capital and where it leads”.
I shall argue the same for another process, named ‘phygital’.
What is phygital?
‘Phygital’ is a process whereby ‘physical’ (material production) meets the ‘digital’ (production of knowledge, software, design, culture). It encapsulates digitally enhanced physical reality and production, to show how the influx of shared knowledge changes and improves production.
First it was Wikipedia and the myriads of free and open-source software projects. They demonstrated how people, driven by diverse motives, can produce complex ‘digital artefacts’ if they are given access to the means of production. Now we are also observing a rich tapestry of initiatives in the field of manufacturing.
For example, see the Wikihouse project that produces open source designs for houses; the OpenBionics project that produces open source designs for robotic and bionic devices; or the FarmHack and L’Atelier Paysan communities that produce open source designs for agricultural machines. Digital technologies enable people to cooperate in a remote and asynchronous way, and produce designs that are shared as digital commons (open source). Then the actual manufacturing takes place locally, often through shared infrastructures (from 3d printing and CNC machines to low-tech tools and crafts) and with local biophysical conditions in mind.
Similar to capital, phygital is a process that results in social relations. However, it is a process in which shared resources (commons) are used to produce more shared resources (commons). The kind of social relations can thus be very different to capitalism. And it may lead to a post-capitalist economy and society.
Do we really need another new term?
No, not necessarily. But we need a new paradigm, informed by the past, which can address most of the problems that capitalism has been creating for the benefit of the many and of the environment. Towards that end, discussions around and experimentation with post-capitalist alternatives are necessary.
I believe that new ideas should ideally be described by using already widely understood terms so that the message is effectively communicated. However, I cannot come up with a better term that would describe this conjunction of the digital with the physical. If someone can, may this brief essay serve as inspiration.
Cooperativism in the digital era, or how to form a global counter-economy
Authors: Michel Bauwens and Dr. Vasilis Kostakis
Originally published on openDemocracy
Can we transform the renting economy of Uber and AirBnB into a genuine sharing one? Platform cooperatives must become open and commons-oriented.
“What if this is not capitalism, but something worse?” McKenzie Wark's question eloquently summarizes the growing criticism of profit-maximizing business models within the so-called collaborative sharing economy. That “something worse,” appears to take the form of a new kind of feudalism, as in the case of Facebook.
If feudalism was based on the ownership of land by an elite, the resource now controlled by a small minority is networked data. Or, as in the case of Uber, AirBnB and TaskRabbit, it takes the form of a kind of on-demand labour system, where individuals-freelancers contribute their infrastructure and labour.
What is platform cooperativism?
The concept of “platform cooperative” has been proposed as an alternative to such “sharing economy” firms. A platform cooperative is an online platform (e.g. website, mobile app) that is organized as a cooperative and owned by its employees, customers, users, or other key stakeholders. For example, see a directory of several platform co-ops around the world.
We fully support the broader movement of platform cooperativism. However, we cannot be content with isolated cooperative alternatives designed to counter old forms of capitalism. A global counter-economy needs to be built. And this could happen through the creation of a global digital commons of knowledge.
How could commons-based peer production converge with cooperativism?
Commons-based peer production has brought about a new logic of collaboration between networks of people who freely organize around a common goal using shared resources, and market-oriented entities that add value on top of or alongside them.
Prominent cases of commons-based peer production, such as the free and open-source software and Wikipedia, inaugurate a new model of value creation, different from both markets and firms. The creative energy of autonomous individuals, organized in distributed networks, produces meaningful projects, largely without traditional hierarchical organization or, quite often, financial compensation.
This represents both challenges and opportunities for traditional models of cooperativism, which date back to the nineteenth century, and which have often over time tended to adopt competitive mentalities. In general, cooperatives are not creating, protecting, or producing commons, and they usually function under the patent and copyright system. Further, they may tend to self-enclose around their local or national membership. As a result, the global arena is left open to be dominated by large corporations. Arguably, these characteristics need changing, and today, there is a way for them to change.
What is open cooperativism?
The concept of open cooperativism has been conceived as an effort to infuse cooperatives with the basic principles of commons-based peer production. Pat Conaty and David Bollier have called for “a new sort of synthesis or synergy between the emerging peer production and commons movement on the one hand, and growing, innovative elements of the co-operative and solidarity economy movements on the other.”
To a greater degree than traditional cooperatives, open cooperatives would statutorily be oriented towards the common good by co-building digital commons. This could be understood as extending, not replacing, the seventh cooperative principle of concern for community. For instance, open cooperatives would internalize negative externalities; adopt multi-stakeholder governance models; contribute to the creation of immaterial and material commons; and be socially and politically organized around global concerns, even if they produce locally.
Can we go beyond the classical corporate paradigm?
We outline a list of six interrelated strategies for post-corporate entrepreneurial coalitions. The aim is to go beyond the classical corporate paradigm, and its extractive profit-maximizing practices, toward the establishment of open cooperatives that cultivate a commons-oriented economy.
First, it’s important to recognize that closed business models are based on artificial scarcity. Though knowledge can be shared easily and at very low marginal cost when it is in digital form, closed firms use artificial scarcity to extract rents from the creation or use of digitized knowledge. Through legal repression or technological sabotage, naturally shareable goods are made artificially scarce so that extra profits may be generated. This is particularly galling in the context of life-saving medicines or planet-regenerating technological knowledge. Open cooperatives, in comparison, would recognize natural abundance and refuse to generate revenue by making abundant resources artificially scarce.
Second, a typical commons-based peer production project involves various distributed tasks, to which individuals can freely contribute. For instance, in free and open-source software projects, participants contribute code, create designs, maintain the websites, translate text, co-develop the marketing strategy, and offer support to users. Salaries based on a fixed job description may not be the most appropriate way to reward those who contribute to such processes. Open co-ops, therefore, may practice, for example, open value accounting or contributory accounting. Any income the contributions generate then flow to contributors according to the points they accrued. This model could be an antidote to the tendency in many firms for just a few well-placed contributors to capture the value that has been co-created by a much larger community.
Third, open cooperatives could secure fair distribution and benefit-sharing of commonly created value through “CopyFair” licenses. Existing copyleft licenses – such as Creative Commons and the GNU Public License – allow anyone to reuse the necessary knowledge commons on the condition that changes and improvements are added to that same commons. That framework, however, fails to encourage reciprocity for commercial use of the commons, or to foster a level playing field for commons-oriented enterprises. These shortcomings can be met through CopyFair licenses that allow for sharing while also expecting reciprocity. For example, the FairShares Association uses a Creative Commons non-commercial license for the general public, but allows members of its organization to use the content commercially.
Fourth, open cooperatives would make use of open designs to produce sustainable goods and services. For-profit enterprises often aim to achieve planned obsolescence in products that would wear out prematurely. In that way, they maintain tension between supply and demand and maximize their profits; obsolescence is a feature, not a bug. In contrast, open design communities, such as these of the Farmhack, the Wikihouse, and the RepRap 3D printers, do not have the same incentives, so the practice of planned obsolescence is arguably alien to them.
Fifth, and relatedly, open cooperatives could reduce waste. The lack of transparency and penchant for antagonism among closed enterprises means they will have a hard time creating a circular economy – one in which the output of one production process is used as an input for another. But open cooperatives could create ecosystems of collaboration through open supply chains. These chains may enhance the transparency of the production processes and enable participants to adapt their behavior based on the knowledge available in the network. There is no need for overproduction once the realities of the network become common knowledge. Open cooperatives could then move beyond an exclusive reliance on imperfect market price signals and toward mutual coordination of production, thanks to the combination of open supply chains and open value accounting.
Sixth, open cooperatives could mutualize not only digital infrastructures but also physical ones. The misnamed “sharing economy” of Airbnb and Uber, despite all the justified critique it receives, illustrates the potential in matching idle resources. Co-working, skill-sharing, and ride sharing are examples of the many ways in which we can reuse and share resources. With co-ownership and co-governance, a genuine sharing economy could achieve considerable advances in more efficient resource use, especially with the aid of shared data facilities and manufacturing tools.
How does the concept of platform cooperativism relate to the notion of open cooperativism?
Cooperative ownership of platforms can begin to reorient the platform economy around a commons-oriented model.
We have highlighted six practices that are already emerging in various forms but need to be more universally integrated. We believe that the major aim for fostering a more commons-centric economy is to recapture surplus value which is now feeding speculative capital, and re-invest it in the development of commons-oriented productive communities. Otherwise, the potential of commons-based peer production will remain underdeveloped and subservient to the dominant system. Platform cooperatives must not merely replicate false scarcities and unnecessary waste; they must become open and commons-oriented.
Note: This text is based on the authors' chapter in Ours to Hack and to Own (edited by T. Scholz & N. Schneider, OR Books, 2016)
Samal ajal kui taanlased on võtnud sihiks kahekümne aastaga täielikult taastuvenergia peale üle minna, on Eesti pikaajalise energiamajanduse arengukava eesmärgid tagasihoidlikud. Julguse ja ambitsiooni asemel ollakse tuleviku suhtes äraootaval seisukohal.
Kas jääme põlevkivimaaks või saab meist hoopis tuule ja päikese riik? Pikka aega käisid Eestis Energiatalgud ehk uue Eesti energiamajanduse arengukava aastani 2030 (ENMAK 2030+) arutelud ning dokument sai hiljuti ka Vabariigi Valitsuse heakskiidu. Tegemist oli ühe suurima arengukava koostamise protsessiga, mida vedas Arengufond, Eesti innovatsiooni ja tulevikuvisioonide kants. Oleme jälginud seda arutelu juba 2012. aasta lõpust ja justkui peaksime nendele küsimustele vastust teadma, kuid kahjuks sellist kindlustunnet ei ole.
Samas peaksid 111 lehekülge (koos seletuskirja ja keskkonnamõju hindamise aruandega kokku 258 lk) kirjeldama Eesti energiamajanduse sihte ja tegevusi aastani 2030 ning andma visiooni lausa aastani 2050. Tõepoolest, ENMAK kirjeldab, kuidas taastuvenergia osakaal tõuseb 28 protsendini primaarenergia (looduslikust allikast saadud energia, mida tarbitakse teisteks energialiikideks muundamata – toim.) sisemaisest tarbimisest ja 45 protsendini energia lõpptarbimisest (energia, mis on saadud ja tarbitud pärast kõiki vahepealseid muundamisi teisteks energialiikideks (elektrienergia, soojus, kütus) – toim.), kuid olulist uut strateegilist suunda arengukava energiamajandusele ei anna – põlevkivi on ja jääb, samal ajal kui taastuvenergia otseseid toetusi vähendatakse ja viimased peavad sõltuma turumehhanismidest. Sama mantra nagu varem. Miks jõudis selline põhjalik protsess nagu Energiatalgud sellise leige tulemuseni? Kas meil on sellist arengukava üldse vaja?
Järgmine kord paremini!
Võiks ju väita, et mis kehvasti, see uuesti. Traditsiooniliselt vaadatakse ENMAK üle iga 5–6 aasta järel (eelmine kinnitati riigikogus seitse aastat tagasi juunis 2009) ja kui seekord ei tehtud energiasektoris olulisi strateegilisi otsuseid, siis võime ju viie aasta pärast neid vigu korrigeerida. Selline venitamiskunst on tegelikult illustreerinud Eesti energiapoliitikat ka varem. Mõelge tagasi kas või hetkeks lahvatanud tuumaenergiadebatile 2007.–2011. aasta vahel, mis küll kogus alguses võimsalt hoogu, kuid lõpuks hääbus. Riigi põhiliseks seisukohaks jäi, et tuumaenergia kaalumine nõuab täiendavaid uuringuid (geoloogilisi, tasuvus- ja kestvusuuringuid jne). Mõningad hindamised Suur-Pakri saarel ka tehti, kuid nüüdseks pole ei teema ega uuringud enam ammu päevakorras. Kas tuumaenergia võinuks olla üks alternatiiv põlevkivile? Ei tea.
Kus siis seekord vanker kiiva hakkas kiskuma? Juba Energiatalgute eesmärgid, millega ametnikke ja eksperte arengukava koostama saadeti, olid üldsõnalised ja mitte kuigi ambitsioonikad: tagada energiavarustus, suurendada energiajulgeolekut ja vähendada majanduse energiamahukust. See lõi ka eelduse selleks, et ENMAKist sai dokument, mis lubab palju, aga samas jätab jõulised valikud tegemata. Sellel on omad tagajärjed, sest ka nõrkade arengukavade varjus sünnib põhimõttelisi otsuseid, mis sisuliselt lukustavad Eesti teatud stsenaariumitesse. Selle väite valguses võib mõelda, kas koalitsioonipartnerid, kes otsustasid investeerida 640 miljonit Auvere elektrijaama ehitusse, on praegu tegelikult valmis rääkima radikaalsemast põlevkivisõltuvuse vähendamisest? Vaevalt.
Milleks üldse arengukavad?
Siinkohal on vaja täpsustada, et arengukavad ei pea tegema väga konkreetseid otsuseid, vaid andma suuna valdkonna pikemaajaliseks arenguks. Arengukava ei ole mitte ainult pikaajalise visiooni loomise vahend, vaid ka kommunikatsioonitööriist, millega riik ütleb, mis suunas ta järgmiste aastate (ENMAKi puhul 15 aasta) jooksul liikuma hakkab. Sedasi saavad nii tavakodanikud kui ka sektoriga seotud ettevõtted signaali, kuidas nemad võiksid oma tegevuses riigi eesmärkidega joonduda ning kuidas ja kuhu planeerida investeeringuid. Tasub rõhutada, et energeetikas tehakse investeeringuid vähemalt 15 aasta peale ning paljuski sõltub otsuste tegemine riigi tegevusest sektoris, mille põhitegija on ju siiski riigi omandis olev ettevõte – sisuliselt riigi käepikendus.
Oleme juba varem kirjutanud, kuidas Eesti riik on maganud maha võimaluse Eesti Energia kaudu sektoris innovatsioonivõimekust kujundada, kuid ENMAKi lugu on isegi tõsisem. Kuna arengukava ei sõnasta selget suunda, ei loo see ka ettevõtetes kindlust investeeringutega jätkamiseks või tehnoloogiaarenduste planeerimiseks. Kuigi arengukava ütleb poolisõnu, et tehnoloogia arengut sektoris siiski toetatakse turubarjääride ületamiseks, on teadus- ja arendusvajaduste sõnastamisel seatud rõhk pigem kiire tulemiga rakenduslikele projektidele, mistõttu see ei anna endiselt ettevõtjatele pikaajalist signaali seoses energiatehnoloogia tulevikuga. Ja vaatamata sellele on tegemist ühe kõige tootlikuma sektoriga Eestis. Energiasektor on küll paaril eelneval aastal naftahinna tõttu suure löögi alla sattunud, kuid see annab koos toetava tööstusega tänini tööd kümnetele tuhandetele inimestele. Seega ei sõltu energiasektori olukorrast mitte ainult varustuskindlus ja keskkonna seisukord, vaid ka regionaalne sotsiaalmajanduslik olukord ja Eesti majandusareng. Energiasektori tulevik peaks olema praeguses majandusruumis üks võtmeküsimusi.
Diskussioon, mida oleksime ENMAK 2030+ koostamisel oodanud, oleks keskendunud energiasektori avalikule hüvele. Eriti sellele, millist rolli põlevkivienergeetika ja ka energiatehnoloogia laiemalt Eestis mängivad ning millises suunas on plaanis süsteemi järgmised 15+ aastat arendada. ENMAK 2030+ keskendus aga erinevatele stsenaariumitele keskkonnamõjude, varustuskindluse jms ümber. See on samuti oluline, kuid poliitiliseks visiooniks ja konkreetseteks suunisteks viimased ei koondunud.
Võime julgelt väita, et peamine avalik hüve, mis domineerib, on varustuskindlus ja energiasõltuvusmäär. On tõsi, et kohaliku kütuse ehk põlevkivi abiga oleme selle näitajaga Euroopa Liidus positiivses võtmes esikohal (2014. aastal 8,9%). Kuid puhas õhk? Majandusareng? Innovatsioon? Vaatamata leigetele otsustele Pariisis mõjutavad kliimamuutused edaspidi rahvusvaheliselt energiapoliitikaid ning vaevalt Eestis keegi otseselt mõtleb, et jätkame põlevkivist / Eesti metsast pikemas perspektiivis elektri tootmist. Seda demonstreeris ilmekalt nii ekspertide kui ka Eesti Energia enda juhatuse reaktsioon Auvere elektrijaama ehitamise poliitilisele otsusele. See ei tähenda, et põlevkivi kui Eesti olulist maavara ei peaks edasi realiseerima ja väärtustama. Seda saab kasutada nii innovatsiooni ja tehnoloogiaarengu edendamiseks kui ka erinevate tööstussektorite arendamiseks. Põlevkivi väärtusahel on väga pikk ning hõlmab keemiasektori (näiteks kosmeetika tootmine), õlitööstuse (mootorikütused), tsemendi, ehitusmaterjalide ja teedeehituse tarvete tootmist ning koksigaasi veeldamist (LNG). Enamik väärtusahela võimalustest koos seonduva teadus- ja arendustegevusega on kahjuks kasutamata. Praegu tarbitakse valdav osa põlevkivist elektrijaamades ja põlevkiviõli toorainena.
Energiapoliitika peaks olema osa Eesti tööstuspoliitikast[1]. Kui aga selge on see, et põlevkivil ei ole vähemalt elektri tootmisel pikka iga, siis miks on ametnikel, ekspertidel ja poliitikutel ikkagi nii raske otsuseid vastu võtta?
Silod ja teadmatus
Viimasele küsimusele on tõenäoliselt mitu seletust. Esiteks iseloomustab Eesti ministeeriume ja avalikku sektorit laiemalt (sarnaselt teiste riikidega) suur silostumine. Mõnevõrra utreeritult võib väita, et me näeme endiselt ühte probleemi ja siis ühte ministeeriumit/arengukava, mis peaks selle probleemiga tegelema. Isegi kui erinevad planeerijad peaksid saama ühise laua taga kokku, siis seda tihtipeale sihiga oma eesmärke (näiteks keskkonnasäästlikkus, energiaturvalisus, teadus- ja arendustegevus) kaitsta. Igaüks vaatab asja oma mätta otsast. Viimast näitlikustab pahandus ENMAKi koostamisaegse majandus- ja taristuministri Urve Palo ja riigikantselei vahel, kui viimane väitis, et elamumajandus ei sobi energiamajanduse arengukavasse, kuna see pole teemakohane. Samas on energiamajandusega seotud probleemid väga komplekssed – strateegilised valikud energeetikas mõjutavad keskkonda, majandusarengut, töökohti, inimeste sotsiaalmajanduslikku olukorda, rääkimata akadeemikutest ja kohalikust teadus- ja arendustegevuse võimekusest. Otsus panna horisontaalsema vaatega Arengufond Energiatalguid juhtima võis paista paberil justkui õige mõte, kuid asutus pole olnud kunagi kuigi jõuline (ega ka tõenäoliselt legitiimne) vastane ministeeriumite huvidele. Kuid see on vaid kõrvaltvaataja hinnang.
Teiseks iseloomustab praegust energiamajandust suur hulk teadmatust – enamik futuriste ja teadlasi on ühel nõul, et oleme suure tehnoloogilise läbimurde lävel nii kütuste kui ka elektri tootmises, kuid me ei tea täpselt, milline tehnoloogia selle läbimurde lõpuks teeb. Teisisõnu, milline hobustest on hipodroomil võiduhobune ning mille peale peaksime oma panuseid tegema? Olukorras, mis esmapilgul nõuab tuleviku ennustamist, võib paista kõige targem mõte oodata, kuni tulevik muutub ise selgemaks. Samas on see libe tee, sest vaatamata kõrgetele riskidele on mitmed riigid juba oma valikud teinud. Taani riigi näidet teavad paljud, kuid näiteks Lõuna-Ameerikas on teinud energiatarbimises kiire pöörde taastuvenergia suunas Uruguay. Viimased uudised Hiinast väidavad, et suurriik planeerib investeerida 2050. aastaks 50 triljonit dollarit globaalsesse tuule- ja päikeseenergia elektrivõrku. Võib loomulikult küsida, et kuidas saab Eesti siin oma väheste miljonitega võistelda. Samas ei pea seda vaatama ilmtingimata võistlusena, aga valikutega venitamine võib meile järgnevatel aastatel hoopis kalliks maksma minna, kui meil jäävad energiasektoris õigeaegsed suurinvesteeringud tegemata ja maailm läheb meist mööda.
Võimalustest tuleks kinni haarata, seda mitte ainult energiaturvalisuse nimel, vaid ka Eesti tööstuse ja ettevõtluse arendamiseks. Selleks on aga vaja selgeid ja jõulisi meetmeid energiamajanduse edendamiseks. Kui küsida, kuidas teadmatust vähendada, siis võimalusi on mitu. Abi oleks eksperimenteerimisest (tarkade võrkude, keskkonnasäästlikuma tehnoloogiaga) ja valikute mitmekesistamisest, teisisõnu reaalsete alternatiivide arendamisest põlevkivil põhineva tehnoloogia kõrvale, mis omakorda tekitavad siia ka uusi tööstusharusid. Kuid esmalt tuleb anda tugev signaal, et seda kõike on vaja.
Esimene samm on kõige raskem
Mida teha, et minna edasi paigalseisust Eesti energeetikas? Tõenäoliselt tuleks arutleda selle üle, missuguseid avalikke hüvesid sektor peaks tagama; tõusma kõrgemale spetsiifilistest huvidest energiaturvalisuse, keskkonna ja majandusarengu ümber. Kuid arutelust üksi ei piisa, tuleb ka jõuda otsuseni, kuhu meie energiamajandus võiks suunduda ning mis eesmärke see peaks saavutama. ENMAK 2030+ oleks võinud seda rolli täita, kuid kahjuks selleni ei jõutud. Eesti riigil ega ka Eesti Energial ei paista olevat ühtset ja selget strateegiat, kuidas meie energiasektorit ja selle innovatsioonisüsteemi pikas perspektiivis arendada.
Pikaajaliste poliitiliste valikute tegemine on kahtlemata raske ja valus, isegi kui sul on palju eksperte kõrval kinnitamas, et valikuid tuleb teha (mis Energiatalgute puhul oli nii). Kuid, veel kord, arengukava roll on ikkagi anda pikaajaline visioon, mitte teha konkreetseid valikuid, kirjeldada kõiki samme ning meetmeid, mida poliitikakujundajad peaksid rakendama. Kui ühendada eksperimenteerimine energiasektoris (tehnoloogia, targad võrgud jms) nutika spetsialiseerumise protsessiga (poliitikaid itereeritakse ettevõtluses majandusest tuleneva tagasiside pinnalt), siis piisaks ühest suurest valulikust valikust – näiteks energiamajanduses üleminek fossiilkütustelt enne 2030. aastat – ning kõik järgnevad hakkavad sõltuma viimasest. Erineva tehnoloogia testimine toodab juba edaspidi küllaldast tagasisidet, mis teeb järgmised valikud selgemaks, ning nii valusaid otsuseid enam tegema ei pea. Siiski tuleb kõigepealt astuda esimene samm.
[1] Lember, Veiko; Karo, Erkki; Kärg, Mihkel; Tõnurist, Piret 2016. Kuidas soodustada uute tööstuste teket energiasektori näitel. Lühianalüüs. TTÜ Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituut Maailma Energeetikanõukogu Eesti Rahvuskomiteele.
Our world is once again hurled into a deep socio-economic crisis, in which the current extractive model of value creation is facing a series of structural crises. But as the old world is dislocating, the seeds of a new one are being sown.
The peer-to-peer capacity to relate to each other over the Internet entails the emergence of what Yochai Benkler in the The Wealth of Networks called 'commons-based peer production' (CBPP). CBPP is a new pathway of value creation and distribution, where peer-to-peer infrastructures allow individuals to communicate, self-organize and, ultimately, co-create non-rivalrous use value, in the form of digital commons of knowledge, software and design. Think of the free encyclopedia Wikipedia, the myriad of free/open-source projects or open design communities such as Wikihouse and Farmhack.
CBPP is fundamentally different from the incumbent models of value creation under industrial capitalism. In the latter, owners of means of production hired workers, directed the work process, and sold products for profit. Such production is organized by allocating resources through price signals, or through hierarchical command. It is a system based on subordinate labor forced to sell its work power to the owners of the companies that employ them.
CBPP is open to anyone with skills to contribute to a common project: the knowledge of every participant is pooled. These participants may be paid, but not necessarily. Precisely because CBPP projects are open systems in which knowledge can be freely shared and distributed, anyone with the right knowledge and skills can contribute, either paid by companies, clients, or not at all. In these open systems, there are many reasons to contribute beyond or besides that of receiving monetary payment.
CBPP allows contributions based on all kinds of motivations, but most importantly on the desire to create something mutually useful to those contributing. This also generally means that people contribute because they find it meaningful and useful. From the point of view of the contributing communities as well as simple users, the orientation of their work is most often on use value creation, not exchange value.
Transparent heterarchy
Of course, in CBPP many people are actually paid but, through collaboration with groups and individuals that are not, they produce commons. This means that the work cannot generally be directed by the corporate hierarchies, but through the mutual coordination mechanisms of the productive community. This is possible because CBPP is based on open and transparent systems, in which everyone can see the signals of the work of others, and can therefore adapt to the needs of the system as a whole.
CBPP projects do have systems of quality control that represent a kind of benevolent hierarchy or heterarchy. These 'maintainers' or 'editors' protect the integrity of the system as a whole and can refuse contributions that endanger the integrity of the system. However, and this is crucial, they do not coerce work. CBPP is based on: open input; a participatory process of coordinating the work; and a commons as output.
Through CBPP we observe the creation of new institutions. The first institution is the 'productive community', consisting of all the contributors to a project. The members of this community may be paid or may volunteer their contributions because of some kind of interest in the use value of this production.
Where profit comes in and where it does not
The second institution is the 'entrepreneurial coalition', which attempts to create either profits or livelihoods by creating added value for the market, based on these common resources. Contributors can be paid by the participating entrepreneurs. What is crucially important in the relation among the entrepreneurs, the community and the commons on which they depend, is whether their relation is generative or extractive.
Extractive entrepreneurs seek to maximize their profits, and generally do not sufficiently re-invest in the maintenance of the productive communities. Like Facebook, they do not share any profits with the co-creating communities on which they depend for their value creation and realization. Like Uber and AirBnB, they tax exchanges but do not contribute to the creation of transport or hospitality infrastructures.
Generative entrepreneurs do create added value around these communities. Seed-forms of commons-oriented entrepreneurial coalitions create added value on top of the commons that they co-produce and upon which they are co-dependent. In the best of cases, the community of entrepreneurs often coincides with the productive community. The contributors build their own vehicles in order to create livelihoods while producing the commons. They re-invest the surplus in their own well-being and the overall commons system they are co-producing.
For-benefit associations
The third institution created with the emergence of CBPP is the 'for-benefit association'. Many CBPP ecosystems not only consist of productive communities and entrepreneurial coalitions, but also have separate governance institutions that support the infrastructure of cooperation and, thus, empower the capacity for CBPP. Though they often take the form of nonprofits, they do not command and direct the CBPP processes itself. For example, the Wikimedia Foundation, as the for-benefit association of the CBPP project Wikipedia, does not coerce the production of Wikipedia producers. Likewise, the free and open-source software Foundations that often manage the infrastructure and networks of the projects.
By way of contrast, traditional NGOs and nonprofits operate in a world of 'perceived' scarcity. They identify problems, search for resources, and allocate those resources in a directive manner to the solving of the issues they have identified. This approach arguably offers a mirror image to the for-profit mode of operating.
For-benefit associations operate from a point of view of abundance. They recognize problems and issues, but believe that there are enough contributors that desire to assist in solving these issues. Hence, they maintain an infrastructure of cooperation that allows contributive communities and entrepreneurial coalitions to engage in CBPP processes vital for solving these issues. Not only do they protect these commons through licenses, but may also help manage conflicts between participants and stakeholders, fundraise, and assist in the general capacity building necessary for the commons in particular fields of activity (for example, through education or certification).
So, this micro-economic triarchy of institutions corresponds to the three great spheres of social life: civil society with its citizen-contributors; the economic society of market entities; and the political society of the state. In this context, the for-benefit association is like the polity or even 'state' for CBPP, in that it theoretically and practically serves the 'common good' of the whole system.
Enspiral
As an example of such a CBPP ecosystem we may take the Enspiral network. A broad community of contributors are pooling their skills and creative energy to create commons, including knowledge and software. Around these commons a web of business ventures creates livelihoods for the contributors, by offering tools and services that enable creative communities like their own to address certain challenges related to democratic governance. For example, Loomio is a participatory platform for democratic decision making, while Enspiral Academy offers intensive training courses on web development.
At the time of this writing, there are about 300 people participating in an entrepreneurial coalition serving the Enspiral Foundation comprising more than 15 social business ventures, which aim to create livelihoods around 'stuff that matters'. The individuals and the ventures make financial contributions to the Foundation, a cooperative of about 40 members, which manages the whole Enspiral network and its infrastructures. Almost half of the funds cover the operational costs of the Foundation, while the rest is invested in projects proposed by the community, through collaborative funding.
Obviously, Enspiral fits well within the parameters of our description, like many free/open-source software projects and an increasing number of open design projects that are building the world they want, within the confines of the world they want to transcend.
Note: This article is based on a working paper of the authors provisionally titled “The Ecosystem of Commons-Based Peer Production”.
Author: Dr. Vasilis Niaros, Research Fellow at the P2P Lab
Originally posted on P2P Foundation blog.
Initiated by the German NGO Soup&Socks, Habibi.Works is a FabLab equipped with all the tools for people to unfold their potential and hone their abilities. It is a place to illustrate talent, gain new skills and build.
What makes this place truly unique, however, is that most of the inventors come from Syria, Iraq and Afghanistan, and are currently living across the road from Habibi.works at the refugee camp of Katsikas, Greece.
Over the summer, the camp hosted 1000 souls in poor living conditions, leading the refugees to protest the local government. Currently, about 400 people live in the camp with approximately a third of them being children.
The Habibi.Works team arrived in Greece to provide support in an escalating humanitarian crisis. It seeks to expand on the concept of FabLabs and empower people in a limbo situation. Meaning “my love” in Arabic, Habibi.Works has become, most of all, a meeting place where refugees, locals, and international experts creatively collaborate around artefacts and perspectives, combining their knowledge and sharing their expertise. There are adults fixing the bikes of the children from the camp, youngsters going equipped with power drills to assist in building beds, men and women using the sewing machines to repair or create clothes, whilst the laser cutter is warming up for when the workshop students finish their designs. That is, after having cleaned the dishes of the lunch that was collaboratively prepared. It is a dynamic, often fast-paced environment, where the result of learning and working is seen all around the warehouse and in people`s optimistic attitude. According to the team, the goals of Habibi.Works are to:
Get active and creative, teach others, learn and do something meaningful
Create objects which improve your living conditions in the camp
Manufacture products and seek ways to generate money which could benefit the whole camp
Involve Greek citizens to improve their understanding of the situation
Raise awareness and make a political statement about refugees’ needs and demands
Activities
Habibi.Works is comprised of 7 workshops which cover a wide spectrum of activities:
Kitchen
The Habibi Kitchen is a community kitchen where people cook for and with each other whatever they desire. Being able to decide, even if it is just what to eat, is a way to support the people with self-determination, and considering the number of people that the activity brings, definitely a good step towards building a community.
Carpentry
During the first days of Habibi.Works, this was the main workshop activity, generating all the walls, shelves and tables which outfit the impressive 700 square meters place. Over time, novel ideas by the people become reality and contributed to the improvement of living conditions in the camp.
Screen Printing Atelier
Handwritten on the back of a t-shirt is “CRonaldo7”. On its front, the face of a girl. The Screen Printing Atelier uses creatively a number of materials in order to provide a market of sorts. It presents the creativity of the people involved to the world, through the communion of locals and several artists living in the Camp.
The Metal Workshop
Having been just set up, three refugees are focusing their efforts to create a weightlifting machine, which ought to be the first of many more promising projects.
The Creative Atelier
In the creative space of Habibi.Works one may find sewing machines, equipment for jewellery and painting and many other materials that offer the possibility to create items that are both useful and beautiful.
Habibi.Studios
Radio, music and recording workshops form part of this area of Habibi.Works. One of the young men in the Camp is a professional opera singer, others are gifted musicians. Music sessions have been set up in the studio of Habibi.Works. Another outstanding project is the Radio Workshop, where people from three different Camps in the Epirus region will meet to get their voices heard and raise awareness on their situation.
The Media Lab
Experts and beginners are both welcome. Whether it is about coding, basic computer knowledge, generating fancy artefacts with the laser cutter or learning how to use a 3D-printer – there are plenty of reasons to get excited.
Engaging local society
From the beginning the Habibi.Works team strived to incorporate the people from the camp into the organisational structure so that their work might be continued after their departure.
Local initiatives and individuals are getting involved since it provides a more accessible platform for people to come together. Despite the ephemeral nature of the team’s involvement, Habibi.Works aims at becoming something more than just aid by involving of people from the nearby capital of the region, Ioannina and its big student community. An important step for the integration of the refugees and the mutual understanding and appreciation.
In this context, P2P Lab and Habibi.Works have joined forces with the aim to manufacture an open source house. Following recent events, it has become more evident than ever that housing is one of the most important issues faced by the refugees. This project attempts to provide a more viable and permanent solution by utilising shared information on the designs of a house, the available equipment of the Habibi.Works and the refugees themselves.
Support Habibi.Works
Ultimately, the Habibi.Works experience in Katsikas adds to the raising of awareness on the impossible situation refugees find themselves all over Europe and illustrates how people contribute to its amelioration through collaborative projects.
Feel free to make your contribution and become part of this innovative project. If you want to join the effort, contact them, donate funds or tools.
More details can be found at Habibi.Works website.
Blockchain and P2P value creation in the Information Age
Author: Alex Pazaitis, MA student in Technology Governance
The global economy is arguably amidst a transitionary process. The ever increasing importance of information is widely acknowledged, a fact which is showcased with the term ‘information’ gradually preceding one by one every discipline of human activity and intellect: from ‘information technology’ to ‘information society’, ‘information economy’, all the way to the ‘information age’.
In this context, Castells in The rise of the network society develops an analytical distinction of the term 'information' and 'informational', suggesting that there are similar implications for the 'information/informational economy' as well. He protrudes that 'information' next to society merely emphasises the importance of the former in the latter, whereas information in its broader sense, has been an important element in the development of all societies. On the contrary, the term 'informational' points out to 'the attribute of a specific form of social organization in which information generation, processing, and transmission become the fundamental sources of productivity and power because of new technological conditions' (Nevertheless, ultimately, Castells himself also acknowledges the term ‘information’ as more communicative, which is blatantly reflected in the use of the term ‘the information age’ on very title of his book. Therefore, for consistency’s sake this article will continue in the same spirit).
Putting the focus on value, in what way are things different in the information age? Adam Smith offers one of the first comprehensive theories for value early in the industrial transition, defining the value of any commodity in exchange as 'equal to the quantity of labour which it enables him to purchase or command'. With information as the fundamental source of productivity and power, how are the relations of ‘purchase and command’ changing?
There is widespread scholarly dissent regarding the transformation of work and the nature of labour in the information economy. Consequently, the relevance of the labour theory of value has largely been dismissed in more contemporary views, which make a case for alternative approaches. Wealth creation in the information economy, as opposed to classical views, is increasingly dependent on socialised and networked productive processes. The individual ‘toil and trouble’ in which one gets into in order to produce any commodity, which Smith identifies as its real price of commodities, is thereby becoming more and more difficult to identify and assess. Furthermore, the increasing importance of the aspect of affect has been claimed to form the basis for a new conception of value, as labour becomes immaterial, that is, more qualitative and ever more complex, both in individual and collective terms. Value is increasingly created in collective cooperative processes by a multitude of diverse actors and is thus less susceptible to control and measure in terms of labour.
The immeasurability of value, apart from a rejection of the classical theory of value, also constitutes to a strong challenge for the conventional practices of management and accounting. This is coupled with the increasing importance of financial markets in the information economy, where the produced 'value beyond measure', as Hardt & Negri put it, is associated with an accounting system based on solely sentimental criteria. Thus, even though value is created by collaborative social relationships, it is by and large directly channelled to financial markets, which are more affective than rational.
Nevertheless, it appears that from a Marxist point of view the labour theory of value remains relevant. In the first chapter of The Capital, Marx holds that in capitalist production there are two processes of labour identified: First, concrete labour, which produces use values and represents 'the everlasting Nature-imposed condition of human existence'. Second, abstract labour that creates the value of commodities. The activity of internet users could thereby be viewed as labour that produces informational content, which is then commodified and exchanged by media advertisers. At the same time they constitute to the audience for advertising, while their attention as a commodity is actually measurable in terms of aggregated time of social labour.
From another perspective, informational content alone does not possess any exchange value, as it is non-rivalrous and it can be reproduced at negligible cost and time. Hence, the produced information does not classify as a commodity but rather as a universal commons, embodying use values. Subsequently, social media companies employ labour to exploit this information and provide services, thus creating exchange value. Marx himself unveils this antagonistic relation of use value and exchange value in capitalist production. The first serves the collective social interest, whereas the second the individual private objectives. This relation is further eradicated in the context of information, due to its non-rivalry form. Consequently, exchange value is only possible to be imposed on information through artificial scarcity and enclosure of the information commons. Therefore, the price extracted from information can be better understood as a form of monopoly rent.
Towards a new measure of value
What can we conclude from the previous section in relation to Marx’s theory of value and, in fact, labour theory in value in general? Firstly, the claim that new forms of social production are surfacing in the information economy which cannot be encapsulated by the labour theory of value, is in principle correct. However, as long as those new forms become monetised in any manner, they still fall within the reach of Marx’s theory of value. Secondly, the Marxian theory of value can be understood as an integration of the preceding theories of value in the framework of his critique on the capitalist mode of production. The rationale provided by the Smithian or the Ricardian labour theory or value are arguably neither rejected nor contradicted by Marx’s analysis; rather they are interpreted in context. From this perspective, since we are living in a capitalist system, the Marxian theory of value will remain relevant.
From this standpoint, it appears that the best possible development in the Marxian theory of value is to reach to appoint where it will be made obsolete by a radical change in the productive relations beyond capitalism. Indeed, the case of commons-based peer production unseal a political economy which goes beyond the Marxian framework of critique and negate the conventional canons of value altogether. As it has been first observed in the realm of the Free/Open Source Software and in projects such as the free encyclopaedia Wikipedia, it is indigenous to the information economy and encapsulates its transformative dynamics. It is about a new mode of production, different from private for-profit or public state-owned production. Its product does not possess exchange value for markets but rather use value for a community of users/producers. Those are organised in spontaneous productive structures, beyond hierarchy and central coordination and make use of common property regimes to make use value freely accessible. In other words, commons-based peer production celebrates a genuinely sharing economy, in a rather different use of the term from the one purported by the Silicon Valley giants.
So if the value production has fundamentally transformed in the information economy, what is holding back this mode of production to establish its political economy? We suggest that this transformative process can be observed in three interrelated levels: (a) production of value; (b) record of value; and (c) actuation of value.
The first level has already been discussed, with emerging modes of value creation already established in the information economy. On this level it is already made apparent that the produced use value is not measurable in terms of labour time, while the intrinsic value of the products is not associated with the cost of production, since this is almost negligible. At the core we identify an ecosystem of diverse communities of contributors, which are simultaneously users and producers. As the nature of their produce is non-rival, production for exchange is no more relevant and gives way to production for sharing of use values.
The second level is associated with the method used to track and record the produced value, which to a large extent reflects the wider logic of the established economic system. Following the view of Werner Sombart, scientific accounting identified by the double-entry system had played a vital role in unleashing and stimulating the business activities of the economic system, which he is said to have first called ‘capitalism’. Double-entry bookkeeping, before its first systematic representation by Luca Pacioli in 1494, had been developed as a practice of merchants in Venice of 14th and 15th century. Much like modern practices that gave eminence to the information economy, bookkeeping has been indigenous to the practice of exchange, which together with the division of labour carve the bedrock of the capitalist mode of production, that is, as Marx puts it, ‘production for exchange’. Likewise, elsewhere (1, 2) it has been argued that the blockchain is the first native digital medium for value.
Figure: The transition from the Industrial Economy to the Information Economy.
Finally, the third level, concerns the actuation of the produced value. In industrial capitalism the products of labour in production for exchange are transformed into commodities and their value is represented in money through price mechanisms. Similarly, the same process can be observed in our contemporary information economy, which one could perhaps better describe as information capitalism. Even though production of value is socialised, it can only be actualised through enclosure and appropriation. Labour time remains relevant in the production of value, in the sense that people are still working to produce goods and services, while, even though productivity varies in different levels of technology or different tasks and positions, there is definitely some type of relation of labour time and output. Nevertheless, value is then again only measurable, tracked and redistributed through a price mechanism that assigns the actualised value with a money equivalent. Particularly in the case of the so-called sharing economy, even though business giants, such as Facebook and Google, shift away from direct production and instead allow and enable decentralised peer-to-peer operations, the monetisation of the produced value takes place on a central proprietary level.
A more inclusive accounting system would allow the assessment and measurement of value to stream from a process of decentralised consensus and participatory evaluations of a variety of contributions. These two elements complement each other to enable effective evaluation and reward of qualitative different contributions and support decentralised governance. Furthermore, recent cases like Backfeed, propose a token-based economic model, which could tentatively integrate the political economy of this mode of production, providing the final level of value actuation. It envisions a system composed by the circulation of information commons in a sharing market economy. An ecosystem fuelled by a multiplicity of diverse digital tokens coupled with reputational rewards, representing a variety of value systems, while consumption shifts away from utility towards participation and cooperation.
Based on the paper titled: ‘Blockchain and Value Creation in the Information and Sharing Economy: The Case of Backfeed’, by Pazaitis, A., De Filippi, P. & Kostakis, V., Technological Forecasting & Social Change (under review).
Estonia and Latvia as small EU Member States: Effects of membership on structure and performance
Author: Aleksandrs Cepilovs, PhD candidate
A new book edited by Lino Briguglio, titled “Small States and the European Union: Economic Perspectives” has been published. The book deals with the small member and candidate states of the EU, focusing on their economic structure and performance, as well as on the economic impact of EU membership. The small states covered in the book are those with a population of 3 million or less, namely: Cyprus, Estonia, Iceland, Latvia, Lithuania, Luxembourg, Malta and Slovenia. RNS Senior Research Fellow Tarmo Kalvet and PhD candidates Aleksandrs Cepilovs and Lauma Muižniece contributed two chapters on the economic structure and EU accession of Estonia and Latvia.
Estonia and Latvia can be seen to share many common traits. Both are small countries located on the eastern end of the EU and sharing a border with Russia, hence sharing also similar geo-political threats from the East. Both countries share many historical similarities, especially in the course of the twentieth century. Both had a brief period of independence in the early 20th century from 1918 until 1940, later to become Soviet republics. Both re-gained independence in 1991 and became members of the EU in 2004, with Estonia being the first to adopt the euro in 2011, and Latvia following suit in 2014.
Both countries shared to a degree also the patterns of economic development during the Soviet and post-Soviet times. Following the end of the World War II both countries underwent a period of rapid industrialisation and became major contributors to the Soviet economy especially in the more knowledge-intensive industries. Following re-independence, however, both Estonia and Latvia went through a period of deindustrialisation, with Latvia losing a greater share of its manufacturing enterprises due to unsuccessful privatisation programme, while Estonia maintaining parts of its industry by attracting foreign investment. Both countries also shared an economic ideology and economic policy toolbox, relying on neoliberal economic policies, strict monetary policy (in case of Estonia a currency board arrangement; in Latvia initially peg to a currency basket and later to the euro); more or less strict fiscal policy and relatively low tax burden with flat tax rates.
The pattern of development in the immediate pre- and post-accession years was also similar with some discrepancies between the two. Both countries experienced rapid economic growth between 2000 and 2007 – and were even called as the Baltic Tigers – but eventually it started to slow down early in 2008, in the advent of the global financial and subsequent economic crisis. This growth pattern exemplified by the two Baltic states was driven by massive inflow of foreign capital, which was, in turn, driven by the record low interest rates across the EU and in the US and the perceived security of investment in these countries provided by their membership in the EU. While Estonia has been somewhat successful in attracting foreign investment in more productive activities, such as manufacturing of machinery and telecommunications equipment, in both countries most of the foreign lending went into real estate and consumption, driving an unsustainable property bubble. Domestic consumption based on foreign lending fuelled growth, which triggered rapid wage inflation and the resulting loss of competitiveness, especially in the low technology and knowledge-intensive exporting industries.
Despite all similarities mentioned above, there were, of course, certain differences that eventually determined the outcomes during the crisis. First, most of the Estonian financial sector was foreign owned (by a number of major Nordic banks, such as Swedish SEB and Swedbank, as well as Danish Nordea and Norwegian DnB), which mean that in case of bank failure, Estonian government would not be responsible for bank bailout. Second, given the currency board arrangement, Estonian government had been historically running very strict fiscal policy, and early on adopted a counter-cyclical fiscal policy, saving surpluses in the so-called ‘rainy-day fund’, which could be later used in case of economic downturn. The severity of the 2008-2009 crisis required even the prudent Estonian government to implement fiscal austerity, perhaps for ideological reasons rather than anything else. Nevertheless, Estonia returned to growth relatively quickly, joining the Eurozone in 2011.
In Latvia the story was somewhat different. Since the early 1990s Latvia has been trying to establish itself as a financial centre in the Baltics, providing services for non-residents and therefore has developed a rather substantial locally-owned financial sector. Parex bank - the second biggest bank in Latvia – was locally owned. Eventually, following the collapse of the Lehman Brothers and subsequent global liquidity crunch, the bank experienced liquidity and solvency issues and had to be bailed out by the government. This bailout coincided with a collapse of revenue in the state budget, given a sharp decline in economic activity. Given that Latvia had been less prudent with its fiscal policy, and hadn’t created its own ‘rainy day fund’, it had to seek external assistance in order to finance both bank bailout as well as government spending at the time when spending from the social budget was increasing. Provision of external assistance was conditioned by implementation of structural reforms and severe austerity measures over three consecutive years, which, in combination with the effects of the crisis, had led to a 20 per cent loss of GDP over two years. There was also substantial positive effect on the development of both countries in the post-accession period. First, EU membership required a significant institutional adjustment, which had a positive effect on the quality of institutions, strengthening of strategic planning, as well as improvement of policy making more generally. Second, EU structural and investment funds helped improve existing and build new public infrastructure. Third, EU funds for research and innovation, which constitute a substantial proportion of funds spent on support of innovation and research, helped improve research infrastructure as well as strengthen countries innovation performance, with more or less success. In fact, Estonia for a number of years was in the group of ‘innovation followers’, later to return to the group of moderate innovators. Innovation performance of Latvia according to the Innovation Union Scoreboard still remains very low, putting Latvia in the group of modest innovators. Europeanisation or homogenisation of policy mixes across the EU, brought mixed results in terms of effectiveness of innovation policy measures. For example, despite years of attempts to stimulate collaboration between businesses and research institutes, still very few companies engage in such collaboration, and commercialisation of research results remains low. In Latvia this problem is especially pronounced. The recent change towards place-based and targeted approaches to innovation policy, with the introduction of smart specialisation and entrepreneurial discovery, can eventually have positive effects on innovation policy and economic outcomes, but it will take some time before the results become measurable.
There are certainly differences in terms of both policies and outcomes, however, given the persisting similarities across a broad range of policy domains from fiscal policy, through trade, to innovation, research and education, one cannot help but wonder, whether national governments at all matter in small states in the EU. Since pre-accession negotiations and the subsequent adoption of the acquis communautaire, hands of national governments in fiscal policy were largely limited by the effectively pro-cyclical restrictions on government debt and deficit. The latter neither offered any mechanisms to curb public spending during the boom times, nor did they offer any flexibility during the times of economic hardship. Convergence of policy mixes in innovation and research via Innovation Union Scoreboard and other benchmarking initiatives, as well as guidance of the Commission has so far lead to mixed success. In many ways, the EU and its institutions for better or worse, have to a great degree been driving the agenda of domestic policy making, at times leaving only legitimisation of adopted policies, implementation and reporting in the hands of local policy makers and civil servants. Small state scholars have long argued that a persistent weakness for most of small states is the relatively small civil service with limited opportunities for development of strong policy capacity and capabilities. A relevant concern in this regard is then whether the persistent influence of the EU on local policy making can even further weaken the already weak policy capacity and capabilities. Thus, the overall picture is neither black nor white, but remains somewhere in between. The inflow of cheap finance lead to a quick and severe boom-bust cycle, with its negative economic repercussions. At the same time EU membership facilitated development of institutions, strengthening policy landscape and putting competitiveness and innovation at the core of policy agenda. The main challenge for both countries remains improvement of competitiveness of enterprises not in a small part through strengthening their innovation performance.
Rainer Kattel, TTÜ innovatsioonipoliitika professor
Alates 2008 majanduskriisist ootame Eesti majanduse teist tulemist: kiiret tõusu ja sellega kaasnevat kiitust julgete valikute eest. Teine tulemine on jäänud ära ja Euroopa majanduslik ja poliitiline kriis viitavad sellele, et majanduse areng on eelkõige poliitiliste reformide taga kinni. Eesti kontekstis tähendab see e-riigi kodustamist.
Eesti taasiseseisvumisest saadik on nii Eesti kui Euroopa majanduse arengut saatnud kaks olulist trendi: ühest küljest on globaliseeruv kaubavahetus muutnud keeruliseks kodu- ja välismaiste osaliste eristamise väärtuse loomisel (kes ikka poes mäletab, kellele kuulub Rimi); teisalt on majanduspoliitika tehnokratiseerunud (eksperdid teavad, pole ju mõtet vaielda majanduslike seaduspärasuste üle).
See on viinud olukorrani, kus lihtsustatult öeldes ei mahu enam keskus (suuremad linnad) ja ääremaa ühe majandusliku mütsi alla. Näeme seda nii Euroopa Liidu mastaabis (Kreeka ja Saksamaa ei sobitu kuidagi ühtsesse raamistikku), kui liikmesriikide tasandil, kus Brexit on kõige värskem tagajärg taolisest arengutest. Sarnaseid jõujooni näeme ka USAs. Taolisel majandusliku kuuluvustunde lõhestumisel on paratamatult poliitilised tagajärjed, eriti olukorras, kus poliitilised parteid omandavad üha enam äriühingutele omaseid jooni pakkudes eelkõige karjääri- ja elatiseteenimise võimalusi ning üha vähem maailmavaate esindamist. Majandusliku kuuluvustunde lõhestumisele on järgnenud poliitilise kuuluvustunde jahenemine ning poliitilise klassi ja laiemalt eliidi umbusaldamine. Seda peegeldab jõukuse koondumine, ääremaastumine ja nendega kaasnevad sotsiaalsed protsessid. Polariseerumine on muutunud normiks: näiteks oskame vanu tööstuslinnakuid ainult selliselt arendada, et algsed elanikud on sunnitud sealt lahkuma.
Lihtsustatult seisab nii Eesti kui Euroopa ees sama ülesanne: majandusliku kuuluvustunde rekonstrueerimine, vastasel juhul tänased probleemid ainult süvenevad ning poliitiline hind kasvab. Ilmselt on sellised protsessid kapitalismi sissekodeeritud – kiirele kasvuperioodile järgneb poliitiline kohandumine. Need kohandumised võivad võtta erinevaid toone ja suundi. 19 sajandi lõpus seisnes kohandumine Bismarcki Saksamaal idees, et ühiskonnana võiksime üritada end teatud sotsiaal-majanduslike riskide suhtes kindlustada. Nii sündis idee nii sotsiaalseid riske (nt tervise-, tööõnnetus-, pensionikindlustuse kaudu) kui ka majanduslikke riske (nt läbi tööstusinvesteeringute tagamise läbi keskpanga; või ühiste tehniliste standardite loomise kaudu) kindlustada. Mitte alati ei lõpe poliitilised kohandumised hästi, mõelgem 1930ndatele.
Milliste riskide suhtes peaksime täna end ühiskonnana kindlustama? Kõige lihtsam on sellele küsimusele vastata läbi selle, milliseks me arvame, et tuleviku majandus kujuneb. Ühest küljest kaovad läbi robotite kasvava kasutamise paljud senised töökohad; teisalt võimaldab infotehnoloogia uute valdkondade ja töökohtade teket. Kui me vaatame neid uusi tekkivaid valdkondi, siis nende peamine ühisnimetaja on kooselamise kasutamine peamise majandustegevusena: mitte lihtsalt teenuste pakkumise, vaid omandi jagamise kaudu (nt jagame kõik igapäevaselt mobiilide kaudu väga palju infot, iga guugeldus on ka infojagamine). Valdkonnad nagu haridus, tervishoid ja energeetika on suurte jagamismajanduse muutuste lävel läbi asjade interneti jms. Sellisel jagamisel või võrgustikel põhinevatel äridel on kaks olulist riski, mida peab sotsiaal-majanduslike poliitikatega üritama maandada: oht, et võrgustiku mitmekesisus on väike (nt liiga vähe kliente või liiga palju sarnaseid osalejaid) ja et võrgustikud koonduvad väikese ringi omanike kätte (nii nagu täna näeme seda paljude jagamismajanduse lipulaevade puhul alates Google’st kuni Uberini), kelle huvid kattuvad harva ühiskonna vajadustega. Mõelgem siinkohal küsimustele, kas ja kuidas Facebook kureerib oma uudistevoogu; või kuidas saab üks Eesti tootja eksportida Hiina turule, ilma sealset kultuuri ja inimesi tundmata.
Majanduspoliitiliselt on täna Eestis kahte sorti tegevusi, mis üritavad kuidagi poliitilisi ja sotsiaalsed kohandumisprotsesse mõjutada: ühelt poolt erinevad efektiivsusest kantud poliitikad nagu haldusreform, koolivõrgu koondamine, jne; teisalt majandusdiplomaatia. Efektiivsusele suunatud meetmete probleem on selles, et nad teevad mh ka probleemide edasise süvenemise efektiivseks: piltlikult öeldes, mida parem on ääremaalt keskusse viiv tee, seda kiiremini sealt inimesed ja tegevused ka lahkuvad. Seda ilmestab täna hästi Tartu mõju Lõuna Eestis.
Majandusdiplomaatia kaudu üritame leida lahendusi ja võimalusi, kuidas teised riigid saaksid kasutada Eesti e-lahendusi (nt Soome) või kuidas e-lahendusi eksportida (nt läbi e-residentsuse). Sellise majanduspoliitilise avangu suurim oht seisneb selles, et ta võimendab ülalmainitud efektiivsusmeetmete negatiivseid tagajärgi: avalike teenuste arendamine koondub e-lahenduste ja nende eksportimisele, samal ajal kui Eesti siseselt erinevused virtuaalsete (tinglikult: e-residendid) ja suure osa reaalselt hääbuvate võrgustike (tinglikult: ääremaad) vahel kasvavad. Kui Eesti majandusest jääb oluliseks ainult Tallinn ja e-residendid, siis ei tasu imestada, kui ülejäänud elanikud poliitilises ja väärtuste mõttes selja pööravad.
Järelikult on vaja kohapeal luua piisaval hulgal uusi tooteid ja teenuseid, mis kasutavad võrgustikel või jagamisel põhinevaid ärimudeleid ning mille jaoks on kohapeal olemas ka piisavalt suur hulk (kultuuriliselt, keeleliselt, jne) mitmekesist tarbijat. Sisuliselt tähendab see seda, et me peame leiutama uudse omandivormi, mis võimaldab koos luua ärimudeleid, ent mis ei baseeruks ühisomandil. Piltlikult öeldes ei ole meil vaja uusi ametiühinguid, vaid viise, kuidas võrgustikke ülalpidavaid platvorme ühiskonnale võimalikult kasulikuks muuta. E-riigi alustaristu x-tee näol on meil sisuliselt ainsana maailmas juba esimene samm selles suunas tehtud. Mujal on taolised platvormid erakätes.
Tänane eraomandi vastandamine ühisomandile on lihtsalt väga kulukas. Ka meil seisneb autode peamine kasutamine nende parkimises avalikus ruumis, koolimajad on pärastlõunast hommikuni tühjad, jne. Globaalselt näeme, et kuigi maksumaksjad maksavad kinni lõviosa uute ravimite arendamise kulud, on paljud neist ikkagi ääretult kallid (maksame millegi eest, mis peaks juba meile kuuluma). Kuidas kasutada tühjalt seisvaid autosid, avalikku ruumi ja kuidas muuta ühiste rahadega loodud teadussaavutusi kättesaadavamaks on ainult mõned näited küsimustest, mis peaksid olema majanduspoliitilise diskussioonide keskmes. Ja nende kõigi keskmes on vajadus uue omandivormi järele.
Uue omandivormi esmaseid häguseid kontuure võime näha ka nt bitcoin ja teiste krüptorahade puhul, kus puuduvad keskne ühisomand ja –kontroll. Kas me suudame selliseid detsentraliseeritud tehnoloogilisi võimalusi ära kasutada selleks, et luua uusi kohalikke avalike ja eralahendusi, tooteid ja teenuseid? Või saavad need detsentraliseeritud omandivormid juba eos kaaperdatud olemasolevate majanduslike huvide poolt nagu täna juba mitmel pool näha? Kuidas kasutada uusi tehnoloogiaid nagu blockchain Põhja-Tallinnas, Valgas, Jõhvis kodanike võimestamiseks ja uute ärivõimaluste loomiseks? Kas oskame luua uusi institutsioone, mis toovad esile ja aitavad lahendada eriarusaamu sellest, kes oleme ja kuhu läheme? Need on kõik küsimused tehnoloogia ja täpsemalt e-riigi kasutamisest poliitilisteks ja majanduslikeks reformideks. Eesti majanduse kasvuväljavaated on seotud uue ühtekuuluvustunde loomisega, mis on samas kultuuriliselt avatud. E-riik peab muutuma laialdaseks taristuks, mis on turvaline ja detsentraliseeritud; sisuliselt peab e-riik suutma luua uusi kohaliku demokraatia vorme. Meil ei ole vaja valimissüsteemi või parteide rahastamise reformi, vaid uutmoodi võimalusi poliitiline kodanik olla.
E-riik peab kodunema ja omale kodanikud ja ettevõtjad leidma.
Välisinvesteeringutele panustamine – Eesti majanduse Achilleuse kand?
Egert Juuse, Nurkse instituudi nooremteadur
Kuigi Eestit on vaadeldud kui üht edukamat siirdemajandust, on arengutee olnud ehk üks reljeefsemaid näiteid laissez-faire ehk liberaalse turumajanduse mudeli kohaldamisest ülemineku faasis ja hiljemgi. Ka paistab Eesti riik silma äärmusliku juhtumina, arvestades iseäralikke tunnusjooni nagu peaaegu täielikus välisomanduses pangandus, märkimisväärne sõltuvus välismaisest avaliku ja erasektori rahastamisest kapitalibaasi arendamisel ning äärmuslik nii monetaarne kui ka fiskaalne konservatism. Seega mõnes mõttes võib Eesti puhul täheldada omapärast kapitalistlikku tootmissüsteemi iseäralike nõrkuste ja väljakutsetega, mida äsja Ragnar Nurkse instituudis kaitstud doktoritöös ongi uuritud. Täpsemalt, milles avaldub Eesti majanduse finantsiline haavatavus aastatega juurdunud eripärases poliitilis-institutsionaalses keskkonnas.
Tuginedes Hyman Minsky lähenemisele majandustsüklite ja muutuvate finantssuhete analüüsimisel (vt Ferri ja Minsky 1991), vaadeldakse sisetekkelisi protsesse Eesti majanduses, mis on viinud suurema finantsilise haavatavuseni, olles samas võimendatud väliste tegurite poolt nagu järk-järgult taandunud riiklik sekkumine ja institutsionaalsete otsuste väljapoolt “sisseostmine”. Eesti puhul saab rääkida võlaga finantseeritud tarbimise ja välisinvesteeringute nõudluse ümber üles ehitatud majanduskasvust, mis on ühed olulisemad mõjutegurid majanduse tsüklilise käitumise taga ja mis peegeldavad omapärast finantsialiseerumise protsessi Eestis – erasektori võlakoorma kasv koos jooksevkonto defitsiidiga. On oluline rõhutada, et majanduskasvu ja –arengu strateegia, mis põhineb sõltuvusel väliskapitali sissevoolust (olgu selleks välislaenud või -otseinvesteeringud), päädib kasvavate väliskohustustega, mida majandus peab üks hetk hakkama teenindama. Eesti kontekstis on markantne asjaolu, et välisnõudeid riigi ja selle välisvaluuta reservide vastu on kasvatanud ka akumuleeruvad eelmiste perioodide jaotamata kasumid, milleks lõi hea pinnase 2000. aasta tulumaksureform[1]. Niisamuti võib suurenenud riskide ja majanduse haavatavuse taga näha Eesti turule suunatud kaupade ja teenuste pakkumist ning imporditud kapitali- ja pooltoodete kasutamist Eestis tegutsevate rahvusvaheliste ettevõtete poolt, mis on täiendavalt avaldanud negatiivset mõju Eesti maksebilansile. Taoline tegevusprofiil on omakorda survestanud kodumaised tootjaid ja tarnijaid, tõrjudes tihtipeale neid kohalikult turult välja. Ehk lisaks sellele, millist tähendust omistab välisriikide omandis olev tootmisvara tulude jaotusele või maksebilansile, ei saa mööda vaadata ka ohtudest, mis tulenevad väliskapitali majandustegevusliku spetsialiseerumise mustrist. Nimelt, enamik Eestis tehtud välisotseinvesteeringutest on integreeritud tootmisvaldkondadesse ja suunatud tööstusharudesse, nagu finantsvahendus, kinnisvaraalane tegevus ning hulgi- ja jaekaubandus, mis ei loo palju võimalusi innovatsioonipõhiseks "hüppeliseks" arenguks. Kui veel lisada aspekti, et väliskapitali sissevool Eestisse tugines mitmeid aastaid madalate kulude eelisele ning majandus on järkjärgult re-spetsialiseerunud teenuste suunas, on paralleelselt halvenenud ka majanduse suutlikkus teenindada välisvõlga eksporist teenituga. Ka võib täheldada sellises väljakujunenud makro-majanduslikus situatsioonis tasakaalustamatuse tunnusjooni, mis avalduvad nii turu kontsentreerumises kui ka välisinvestorite kasvavas kontrollis tööstusharude üle. Siinkohal tuleb aga möönda, et ühekülgse majandusstruktuuri kontekstis, kus välisomandis olevad ettevõtted etendavad märkimisväärselt suurt rolli mitmetes tööstusharudes (sealhulgas pangandus-, toiduainete jaekaubanduses ja teistes turusegmentides), võivad kuhjuvad välisettevõtete väljumised kohalikult turult kahjustada majanduse kui terviku stabiilsust.
Taolisi Eesti majanduses aset leidvaid arenguid ja riske tuleb aga lahata poliitilis-institutsionaalses kontekstis. Kui vaadeldagi pankade pro-tsüklilist krediidiloomet, nt. 2000. aastate keskpaigas tarbimise ja kinnisvaramulli toitmist ja kriisijärgset karmistunud laenutingimuste poliitikat, on oluline rõhutada eripäraste poliitiliste ja majanduslike tegurite[2] kumulatiivset mõju, mis omasid otsest mõju muutuvatele finantssuhetele ja lõid eeldused spekulatiivsete tegevuste finantseerimiseks. Ka ei saa üle ega ümber tõdemusest, et formaalsed institutsioonid mängivad keskset rolli sotsiaal-majandusliku arengu ja finantsstabiilsuse tagamisel, kuna "... institutsionaalsed struktuurid ja riiklik sekkumine mõjutavad majanduse käitumist." (Ferri ja Minsky 1991, 13) Sellele vaatamata ei saa Eesti puhul rääkida riikliku sekkumise erinevate võimaluste aktiivsest kasutamisest, ennetamaks destabiliseerivaid arenguid majanduses. Nagu johtub väitekirjast, on põhistatud institutsionaalne raamistik raharežiimi, tööturu institutsioonide, riigi rahanduse vahendite ja regulatiivse maastiku näol olnud suuresti ebaefektiivne kogunõudluse juhtimisel või majandusliku ebastabiilsuse leevendamisel. Riiklik autonoomia ja kontroll on Eestis vähenenud volatiilsete väliskapitali voogude, euroopastumise protsessi ja enda kehtestatud institutsiooniliste piirangute (nt valuutakomitee režiim) tõttu. Viljeldavad makromajanduspoliitikad, s.h tänases eurotsoonis, tähendavad vaikimisi vajadust sisemise devalveerimise järele, taastamaks välistasakaalu, kuid mis omavad kahjulikku mõju riigi sisemisele tasakaalule, ennekõike tööhõivele ja hindadele. Ja isegi kui riske majanduses on maandatud läbi investeeringute sotsialiseerimise innovatsiooni ja kapitalibaasi arendamise eesmärgil, peegeldab senine praktika juurdunud majanduse mudelit. Nimelt on märgatav ka valitsuse tasandil sõltuvus välisabist – Euroopa Liidu vahenditest –, mis ilmestab teistlaadi “ankurdatust” läbi kohandumise välistest teguritest ja arengutest sõltuvasse institutsionaalsesse struktuuri. Sisuliselt on kogunõudluse stabiliseerimine üle antud välistele osalistele, s.t EL-ile, kes rahaliste ülekannetega toetab kapitali investeeringuid, ning välismaistele riiklikele institutsioonidele (Skandinaaviamaade keskpangad), kes toetavad kohalikku pangandussüsteemi valmisolekuga suurendada siinseid reserve.
Doktoritöö viitab ka finants- ja muude poliitikate seostamatuse ja ebapiisavuse tunnusmärkidele, mis tulenevad nii valitsuse soovimatusest kui ka võimetusest reguleerida väliskapitali – mõjutada selle püsivust ja kasutust. Näiteks, üldised arengud panganduse reguleerimises ja finantspoliitikate kujundamisel on olnud mõjutatud ja suunatud Euroopa Liidu õigusaktide poolt, mis samal ajal on võimaldanud krediidiasutustel minna mööda regulatiivsest järelevalvest kanaleid ja institutsioone pidi, mis on leebemalt reguleeritud. Seega on küsitav pangandusregulatsiooni tõhusus, mis nõuab arusaamist nii kohalikest praktikatest, institutsionaalsest korraldusest kui ka evolutsioonilistest protsessidest, mis viivad finantsilise haavatavuse ja ebastabiilsuseni (vt Kregel ja Papadimitriou 2012). Peamine järeldus, mida saab väitekirja analüüside pinnalt teha, on see, et majandus- ja finantspoliitikad ei ole muutunud vastavalt majandusoludele, vaid on kas jäänud soiku või on mõjustatud välistest allikatest – Euroopa Liidu poliitikatest. Seepärast on ka EL-i põhiste innovatsiooni- ja finantspoliitikate sidusus ning nende relevantsus kohalikku olusid arvestades jäänud tagamata, mis on osaliselt selgitatav kohalike poliitikakujundajate kohaldamisalast väljapoole jäävate valdkondadega. Poliitilis-ideelist stagnatsiooni ilmestab aga poliitikakujundajate ja tööstuste esindajate mõtteviis, mis peegeldab institutsionaliseerunud majandusmudeli kontuure. Nimelt, arusaam stabiilsusest on seotud rahvusvaheliselt konkurentsivõimelise ärikeskkonna kujundamisega, mis oleks atraktiivne välisinvestoritele, kes loovad töökohti ja maksavad makse. Taolise lihtsakoelise lähenemise tulemuseks majanduse juhtimisel, kus olulised poliitikavaldkonnad nagu rahandus-, pangandus- ja innovatsioonipoliitika on delegeeritud ära, on koordineerimata ja killustatud poliitikad, mis ei suuda vaadelda majanduse finants- ja reaalmajanduse pooli omavahelises sõltuvuses ja koosmõjus. Seda ilmestab poliitikakujundajate suutmatus või soovimatus ohjeldada tasakaalust kõrvale kalduvaid tendentse, eriti arvestades neoliberaalsete ideede kinnistumist Eesti poliitilis-majanduslikus korralduses, mis on soodustanud ebakindluse kui ka sotsiaalse ebavõrdsuse süvenemist. See aga tõstatab küsimuse demokraatliku korra ja stabiilsuse majanduslikest alustest, millele viitab ka Minsky (1996).
[1] Hõlmas ettevõtete jaotamata kasumi tulumaksust vabastamist.
[2] Nagu eluruumide erastamise lõpuleviimine ja maksusoodustused, mis avasid tee kinnisvaraturu õitsenguks, samas kui valuutakomitee süsteem ja resoluutne pankrotiseadus võimaldas pankade ülevõtmist välismaiste finantsasutuste poolt ja seeläbi suurendada välislaenude mahtusid.
Kirjandus
Ferri, P. and H. P. Minsky. 1991. “Market Processes and Thwarting Systems.” Levy Economics Institute Working Paper No. 64. November 1991. Annandale-on-Hudson, NY: Levy Economics Institute of Bard College.
Minsky, H. P. 1996. “Uncertainty and the Institutional Structure of Capitalist Economies.” Levy Economics Institute Working Paper No. 155. April 1996. Annandale-on-Hudson, NY: Levy Economics Institute of Bard College.
Kregel, J. A. and D. Papadimitriou. 2012. “Building Effective Regulation Requires a Theory of Financial Instability.” One-Pager No. 30. May 4 2012. Annandale-on-Hudson, NY: Levy Economics Institute of Bard College.
Miks ja kuidas peaks teadusesse rohkem maksumaksja raha investeerima?
Erkki Karo, Rainer Kattel ja Veiko Lember (TTÜ Nurkse instituut)*
Eesti teadus- arendustegevuse ja –innovatsioonipoliitika (TAI poliitika) on vähemalt ühes strateegilises küsimuses juba pikka aega lati alt läbi jooksnud: riiklikud strateegiad on pea kümnendi (nii “Teadmistepõhine Eesti” 2007-2013 kui ka 2014-2020) lubanud tõsta riiklikku TAI investeeringute mahu 1%ni SKP-st, mida ka EL teadusruumi ja innovatsiooni strateegiad peavad heaks miinimumtasemeks, kuid selleni pole siiani jõutud. Viimased projektsioonid ennustavad pigem selle suhtarvu langust. Sisuliselt pole TAI kogukond suutnud ei poliitikuid ega valijaid veenda TAI investeeringute kasvatamise põhjendatuses ning otsustajad ja maksumaksjad ei ole olnud valmis investeerima rohkem raha süsteemi, kus teadlased otsustavad isekeskis mis on hea ja huvitav teadus ning mida, kus ja kuidas uurida.
Käesolevas mõtteharjutuses pakume välja alternatiivse viisi kuidas võiks riik püüda oma strateegilist TAI rahastamise lubadust täita keskendudes seejuures Eesti TAI süsteemi peamistele nõrkustele: kasvatada tuleks ennekõike rakendusuuringute rahastamist (tehes seda nt e-riigi ja ressursi väärindamisega seotud valdkondades) luues selleks Eesti jaoks uudseid ettevõtetel ja riigiasutustel põhinevaid koostvõrgustikke, mis sõnastavad riigi või majandussektorite ülesed ühised probleemid või väljakutsed, moodustavad ettevõtete, riigiasutuste ja ülikoolide üleseid TAI konsortsiume ning koordineerivad ja kontrollivad nende tegevusi, et riigi raha eesti ei rahuldata ei üksikute teadlaste uudishimu ega üksikute ettevõtete argimuresid.
TIPS uuringuid arvestades võib kokkuvõttes tõdeda, et Eesti teadus-, arendustegevuse ja innovatsiooni (TAI) poliitikates ja rahastamises on täna kolm keskset väljakutset:
1) Inflatsiooni arvesse võttes on teaduse baasrahastamine ajas vähenev, millega ei ole kaasnenud teadlaste või teadusgruppide vähenemist. See on toonud kaasa kasvava rahulolematuse teadlaste seas ning potentsiaalse ohu just noorte tugevate teadlaste püsivaks väljarändeks.
2) Peamised rahastusmeetmed on olnud konkurentsi- ja ekstsellentsusepõhised, mistõttu kinnistavad rahastamismehhanimid olemasolevaid teaduse tugevusi ning keeruline on suunata teadustegevust sotsiaal-majanduslikult oluliste probleemide lahendamiste suunas.
3) Konkurentsi- ja ekstsellentsusepõhised poliitikameetmed, mis on ka peamised riigi tööriistad ka 2014-2020 Teadmistepõhise Eesti strateegia rakendamisel, suudavad ainult piiratud määral otsustavalt suurendada ülikoolide ja ettevõtete tegevuse koordineeritust ja TAI süsteemi sotsiaal-majanduslikku mõju.
Järgnevad ettepanekud käsitlevad kahte viimast aspekti, kuivõrd baasrahastamise kasvu on viimastel aastatel kõik TAI süsteemis osalejad soovitanud, kuid pelgalt baasrahastamise ja konkurentsi- ja ekstsellentsusepõhise rahastamise suurendamine ei suuda suure tõenäosusega suurendada TAI süsteemi sotsiaal-majanduslikku mõju. Nende eesmärkide saavutamiseks oleks aga sisuliselt on vaja TAI poliitikaid senisest veelgi enam mitmekesistada eesmärgiga tekitada dünaamilisemaid ettevõtlikku avastusprotsessi toetavaid koostöö ja riskide jagamise vorme. TAI poliitika mitmekesistamise juures tuleks lähtuda kolmest aspektist: millist lisaressurssi on vaja, kuhu on seda mõistlik suunata ning kuidas seda korraldada. Mitmekesistamise eeldus on, et muudetakse kõiki kolme aspekti korraga, vastasel korral ei teki süsteemset muutust, ja pigem kinnistuvad tänased tugevused ja nõrkused.
1. Millist lisaressurssi on vaja?
Erinevad TIPSi uuringud on näidanud, et peamiseks Eesti TAI süsteemi nõrkuseks on rakendusuuringute vähene rahastamine nii riigi kui ettevõtete poolt. Seda illustreerivad järgmised tendentsid:
1) Viimaste aastate TA rahastamise kogumahtude kõikumine näitab, et erasektori TA rahastamine on üsna ebastabiilne ja sõltub majandustsüklitest. Eesti ettevõtted on liiga väikesed ja tegutsevad liiga ebastabiilses keskkonnas, et üksinda süsteemselt TA-tegevusega tegeleda. Seetõttu on ka suur osa ettevõtete TA-tegevusest klassifitseeritav pigem “eksperimenteeriva arendustegevusena”. “Rakendusuuringutega” (tegevus, millesse ka ülikoolid saaksid panustada) tegelevad vähesed ettevõtted pigem omakeskis (sh riigiettevõtted, teaduspõhised ettevõtted biotehnoloogias, väliskapitalil põhinevad ettevõtted). See ei ole aga soodne keskkond pikaajaliseks TA-põhiseks koostööks ei ettevõtete vahel ega ka ülikoolidega.
2) Viimastel aastatel ei ole oluliselt muutunud “erarahade” osakaal ülikoolide TA eelarvetes. Sisuliselt teenivad ülikoolid erasektorist ca 6 MEUR aastas (see on samas suurusjärgus ühe terve ELi rahastatud Horisont 2020 projektiga), milles omakorda on suur riigi omanduses ja spetsiifilise avaliku missiooniga olevate ettevõtete panus (ennekõike Eesti Energia konsortsium). Teisisõnu ei ole senised poliitikameetmed oluliselt mõjutanud ülikoolide ja ettevõtete koostöö praktikaid ja ulatust ning Eesti ettevõtete ja avaliku sektori TA asutuste spetsialiseerumine on endiselt väga erinev (erinevate stiimulite, finantseerimisinstrumentide jm tulemusena tegeletakse väga erinevate tegevustega), mille tulemusena tekib loomulikke koostöökohti vähe.
3) Nagu ka TE 2014-2020 sedastab, avaliku sektori laiemad (sh valdkondlike ministeeriumite ja teiste riigiasutuste) võimekused TA-koostööd Eestis soodustada ja koordineerida on siiani piiratud ning neid võimekusi alles hakatakse arendama.
Keskne probleem on siin seega teineteist täiendavate TA-võimekuste tekitamine ja arendamine samaaegselt nii ülikoolides kui ettevõtetes ja riigiasutustes. Ühelt poolt vajavad uurimisgrupid stabiilset institutsionaalset keskkonda (rahastus, karjäärimudel), kus neil on mõttekas spetsialiseeruda rakenduslike uuringute tegemisele. Täna aga spetsialiseeruvad head uurimisgrupid ellujäämiseks pigem Horisont 2020 tüüpi 3-4 a kestvusega projektidele, mis reeglina ei haaku otseselt Eesti majanduse väljakutsetega; viimased on täna pigem 3-6 kuuliste lepingute põhised.
Teiselt poolt on vaja pikaajalise TA nõudluse (milliseid probleeme peaks rakendusuuringud lahendama?) selget sõnastamist ja koordineerimist, mis lähtuks Eesti-siseste väärtusahelate huvidest ja välistaks kitsaste huvigruppide domineerimise. Kui ideaalis võiks eeldada, et nendele küsimustele peaksid vastuseid andma ettevõtted ise läbi oma esindusorganisatsioonide, klastrite ja muude koostöövormide, siis Eesti ettevõtete väiksus ja spetsialiseerumises globaalsetes väärtusahelates ning Eesti väiksusest tulenev majanduskeskkonna ebastabiilsus kipuvad takistama pikaajalise ja TAI-le keskenduva vaatega ühiste visioonide teket.
Seega on ülikoolide ja ettevõtete koostöö ja TAI sotsiaal-majanduslike mõjude suurendamisel kaks olulist barjääri, millele tänane TAI rahastamissüsteem ja poliitikmeetmed oluliselt ei keskendu: ettevõtluse TAI riskide osaline jagamine (sotsialiseerimine) ja TAI-ühistegevuse suunatud koordineerimine. Näiteks tehnoloogiaarenduskeskuste (TAK) meede on küll tekitanud üksikud toimivad ettevõtete-vahelised eraõiguslikud võrgustikud, kuid tegemist on üsna “suletud” võrgustikega, millesse on nii riigil kui teistel ettevõtetel raske siseneda. Lisaks ootavad rahastajad neilt võrgustikelt 2014-2020 perioodil kasvavat majanduslikku iseseisvust, mis tähendab enamikel juhtumitel ka strateegilise fookuse nihkumist rakendusuuringutelt teenuspõhistele tegevusmudelitele ning vähenevat ülikoolide rolli nendes võrgustikes. Samamoodi on nutika spetsialiseerumise rakendusuuringute programm oma ülesehituselt nö “alt-ülesse” konkurentsipõhine (kuna nutika spetsialiseerumise valdkonnad on väga üldsõnalised), mis võimaldab küll eeldatavasti tagada ideede mitmekesisuse taotluste hindamise ja valimise etapis, kuid piirab ettevõtete-vahelise koostöö ja ühistegevuse võimendamist peale seda, kui esimesed taotlusvoorud on läbiviidud ning toetused välja jagatud.
Kokkuvõtvalt võib öelda, et poliitilise otsustamise koht on kas ja kuidas suurendada rakendusliku fookusega TA ning ühistegevuse rahastamist.
2. Kuhu lisaressurss suunata?
Lisaressursi suunamisel tuleks lähtuda sellest, kus on täna olemas a) TA võimekused majandussektorites (ja seega perspektiiv selle jõulisemaks kasutamiseks), b) potentsiaalne võimekus pikaajalise nõudluse (lahendamist vajavate probleemide) sõnastamiseks, või c) strateegiline vajadus rakendusliku TA võimekuse arendamiseks. Uute rakenduslike fookustega tegevuste ellukutsumine ilma nõudluse sõnastamise ning kasutuselevõtu võimekusega arvestamata ei suuda tõenäoliselt laiemaid sotsiaal-majanduslikke ootusi täita. Teisisõnu tasuks kaaluda mitte lihtsalt üksikute ja tänaste tegevuste (teadusgruppide, ettevõtete, rakendusuuringute) rahastamise suurendamist, vaid teadlikult uut tüüpi “innovatsiooniprogrammide” või “innovatsioonivõrgustike” käimalükkamist.
Konkreetsete näidetena võiks välja tuua järgnevad valdkonnad, kus võiks luua uut laadi koordinatsiooniplatvorme, mis hõlmavad fokuseeritult erinevaid tegevusi (ülikoolide uurimisgruppide toetamisest, rakendusuuringute ning turutestimiseni) ja milles juhtroll – fookuste sõnastamisest tegevuste elluviimiseni – oleks TAI väljundite kasutajatel/rakendajatel (ettevõtted, riigiasutused):
a. e-riigi tehnoloogiad, -lahendused (siia alla jääb palju erinevaid rakenduslike valdkondi e-tervisest küberturvalisuseni, lisaks veel potentsiaalsed võimalused arendada piiriüleseid teenuseid Soomega jne, ja globaalses mastaabis unikaalse rakendusuuringute infrastruktuuri loomist nn asjade x-tee näol; samuti jääks siia alla tärkavad jagamismajanduse valdkonnad). Sisuliselt tähendaks see eelarvevahendite suunamist Eesti e-riigi ja IKT poliitikat kujundavatele üksustele, kelle TA võimekuste arendamise loogika lähtuks nii avaliku sektori efektiivsuse kasvatmisest kui ka e-teenuste/toodete ekspordist, riigi prestiiži/imidži võimendamisest ning küberjulgeoleku kasvatamisest.
b. targa spetsialiseerumise nn. ressursi väärindamise valdkonnad, kus eesmärgiks peab olema näiteks tänaselt energiasüsteemilt ja -väärtusahelalt uuele ülemineku võimaldamine; samuti puidu jt sektorite lisandväärtuse, ekspordi kasvatamine. Kui siiani pole Eestis väärtusahelate-põhist majandus- ja TAI poliitikate väga teadlikult arendatud ja riigil puuduvad IKT valdkonnaga võrreldavad poliitikakujundamise võimekused, siis MKMi tööstuspoliitika rohelise raamatu töögruppi kaasatud erialaliidud on tänaseks palju eeltööd oma sektorite raames teinud ning just selline erialaliitude ühistegevus – nt tööstuse rakkerühm – võiks olla strateegiliste valikute ja tegevuste sõnastamise eestvedaja ning tegevuste koordinaator.
Loomulikult on selliste fookusvaldkondade seadmine osaliselt poliitiliste valikute küsimus. Need kaks näidet illustreerivad aga koostöövõrgustike loomise erinevaid dünaamikaid – rohkem riigikeskne vs ettevõtete/erialaliitude põhine juhtimine ja eestvedamine – ning riigi ja ettevõtete TAI-ga seotud võimekuste mitmekesisust valdkondade lõikes.
3. Kuidas lisaressursi suunamist korraldada?
Riigi oma maksutulude-põhist rahastamist ei tasuks tänasel päeval siduda olemasolevate EL-toetuste põhiste meetmetega, sest viimaste administratiivsete reeglite raames on äärmiselt keeruline luua paindlikke ja dünaamilisi ühistegevusi. Küll aga võiks üheks lisasihiks olla ühiste Horisont 2020 rahade taotlemise võimekuse arendamine (Horisont 2020 kogumaht on ca 80 miljardit eurot).
Loodavate innovatsioonivõrgustike investeeringud peaksid erinema senistest rakendusuuringute ja TAK meetmetest selle poolest, et ühelt poolt peaks investeeringud minema küll reaalselt koostöös erasektoriga tehtavatele uuringutele (lisaks inimressursi arendamisele läbi välis-spetsialistide, post-doc’ide värbamise toetamise jne), turutestimisele, tehnoloogiate levitamisele; kuid teiselt poolt peaks riigi poolt toetatud tegevuste fookuses olema mitte üksikute ettevõtete huvid/vajadused (nagu tänastes konkurentsipõhistes meetmetes), vaid laiemad Eesti majanduse struktuuri ja väärtusahelate väljakutsed (st kuidas sektorid tervikuna saaksid läbi ühise TA-tegevuse liikuda väärtusahelates kõrgemale). Muuhulgas tähendaks see seda, et teatud osa tegevustest saaks olla ettevõtete sisemine TA, kuid oluline osa sellest saaks toimuda nt ülikoolide laborites ja uurimiskeskustes. Ettevõtete koordineeritud ühised strateegilised eesmärgid ja vajadused oleks ka selge signaal ülikoolide spetsialiseerumise ja fookuste arendamisel.
Poliitikakujundamise seisukohalt ei peaks fookuses olema mitte niivõrd tegevuste etteplaneerimine ja formaliseerimine, vaid just ettevõtliku avastusprotsessi ja ühistegevuste jaoks vajaliku “ruumi” ja paindlikkuse tagamine ja säilitamine.
Oluline on seejuures sisulise nõudluse seostamine erinevate tegevustega (programmid, meetmed) tehes seda nt läbi Riigikantselei/TANi juurde loodavate strateegiliste rakkerühmade, kuhu on kaasatud ennekõike ettevõtjaid – nii nõuandjatena kui ka eestvedajate ja tegevuste juhtidena (tehes seda nende kasvõi riigi palgale võtmisega piiratud tähtajaks, nt 2-5 aastat, nö resident entrepreneurs) – ning ka ülikoolid ja tehnoloogiat potentsiaalselt rakendavad ja levitavad organisatsioonid. Sellised rakkerühmad ei peaks olema mitte lihtsalt nõuandvad kojad (nagu on olemas pea kõikidel tänastel meetmetel), vaid peaksid olema sisuliste funktsioonide, vastutuse ning võimekustega: kontroll oma strateegiliste tegevuste ja eelarvete üle, analüütiline ja administratiivne tugi.
Rakkerühmade kesksed ülesanded oleks:
a) sõnastada ja koordineerida ettevõtjate ja tehnoloogiate kasutajate eestvedamisel strateegilisi eesmärke;
b) rahastada (vähemalt otsustada rahastamise üle) ülikoolide ja ettevõtete ühistegevusi: rakendusuuringud, tööstusprofessuurid ja post-docid, ühishuvidest lähuvad laborid ja keskused;
c) toetada tehnoloogiate levitamist riigisiseselt ja rahvusvaheliselt (sh teadlikkus, demonstreerimine, ekspordi soodustamine; aga ka regulatiivse keskkonna monitooring ja muudatuste eestvedamine nii Eestis kui EL tasemel);
d) hoida avalikku huvi ja kontrolli tegevuste üle (sh otsustada operatiivselt ebaedukate teemade sulgemine, uute avamine).
Siinjuures tuleks vältida tavapärase riigisisese dubleerimise vähendamise retoorika lõksu sattumist, sest eesmärgiks on poliitika mitmekesistamine, mis eeldab ka organisatsioonilist mitmekesisust ja eksperimenteerimist.
* Autorid on Teadus- ja innovatsioonipoliitika seire programmi (TIPS; www.tips.ut.ee) liikmed, mille uuringute tulemustele käesolev mõtteharjutus toetub. Tegemist ei ole TIPS programmi ametliku seisukohaga.
Masu 2.0, töö 2.0, EAS 2.0 ehk kas Eesti vajab “targa töö” talguid?
Erkki Karo, Nurkse instituudi vanemteadur ja Jaapani National Graduate Institute for Policy Studies külalisteadur
Viimastel nädalatel on VKG ja PKC tehaste sulgemise uudiste taustal hakatud rääkima masu uuest tulemisest. Seekord ei nähta aga potentsiaalse masu 2.0 taga mitte ainult ootamatuid või meist mittesõltuvaid välismõjusid (globaalse majanduse probleemid), vaid suudetakse selgemini sõnastada ka kohalikke majanduslikke tegureid: nii tehnoloogiate areng kui ka meie majanduse kulueelise kadumine on põhjustamas töökohtade kadumist Eestist (vt nt siin ja siin). Ning nagu väidavad ka majanduse eest vastutavad poliitikud, ei oska me veel “targemat” (ehk arendusel ja innovatsioonil põhinevat) tööd väga hästi teha, mistõttu ongi see üleminek raske ning ennekõike personaalne väljakutse (Rõivas: “igaüks ise peab leidma endas selle jõu, et tegelda ümberõppega ja enesetäiendamisega ja olla ka piisavalt enesekindel, et taotleda kõrgema palgaga töökohta nendes ettevõtetes, kus see lisandväärtus on kõrgem”) ning riigi roll saab olla töötajaid ja ettevõtteid pigem kaudselt aidata pakkudes stabiilset majanduskeskkonda (vt siin ja siin). Ehk lahenduste osas ka analüütikute ja poliitikute koosmeel kipub lõppema ning poliitikute ja riigi väljapakutavad lahendused on analüütikute silmis pigem juba olemuselt kosmeetiline majanduspoliitika pisivigade retušeerimine.
Eesti “targa töö” poliitika 2014-2020: käed taskus lobisemine?
Kui poliitikud rõhuvad, et Eesti majanduse alustalad (alustades maksupoliitikast ning enamikest majanduspoliitika lähenemistest) on tugevad ning riik peab lihtsalt veidi paremini tegelema töötajate ja ettevõtjate harimise, toetamise ja nõustamisega (nt läbi uue ja parema ettevõtlusagentuuri, vt siin), siis analüütikud näevad, et Eesti majanduspoliitika kesksed alustalad (alustades maksupoliitikast) vajavad põhjalikumat auditit, mis tundub tänasel poliitilisel maastikul olevat pigem soovunelm (nagu ka enne masu 1.0 saabumist).
Tänaseks on sisuliselt käivitunud eurotoetuste toel (ehk formaalselt aastani 2020, kuid sisuliselt kuni 2022-23) nii Eesti ettevõtluse kasvustrateegia kui ka Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsioonistrateegia “Teadmistepõhine Eesti”. Kuigi strateegiaid hakati koostama masu 1.0 kogemus baasil, siis olulisi paradigmaatilisi muutusi pole ei majandus- ega innovatsioonipoliitikas toimunud:
sõnastati küll nutika spetsialiseerumise kasvualad, mis on potentsiaalselt mõlema strateegia olulised raamistajad ja suunajad, kuid kogu ettevõtliku avastusprotsessi ning spetsialiseerumise loogika on tänaseni lõpuni läbi mõtlemata ja lahti hammustamata (vt ka Kristjan Lepiku eneseanalüüsi siin);
teaduse ja ettevõtluse toetusmeetmed muudeti teadlikult “komplekssemaks”, mis sisuliselt tähendab, et MKM andis korraga suurema portsu raha EAS-ile ja HTM ja Eesti Teadusagentuur lubasid korraga anda suurema portsu raha omavahel konkureerivatele ülikoolidele, et need mõtleksid koos välja lahendusi targema töö poole liikumiseks;
suurimad teadus- ja arendustegevuse toetused – tehnoloogia arenduskeskuste meede ja tippkeskuste meede – jaotatakse seitsmeks aastaks välja olulise sisuliste muutusteta; tehnoloogia arenduskeskustelt oodatakse küll uut arenguhüpet ehk arendustegevuse-alast majanduslikku iseseisvust selle rahastamisperioodi lõpuks, kuid hiljutistest intervjuudest TAKide juhtidega koorus välja üldine veendumus, et arvestades arendustegevuse kompleksust, riskantsust ja kulukust ning mitte ainult Eesti vaid kogu Euroopa ettevõtete piiratud võimekust seda ise rahastada, on see pigem riigi poolne soovunelm kui reaalselt saavutatav eesmärk (vt siia);
ettevõtlusorganisatsioonid koondati samal ajal MKMi keldrisaalidesse tööstuspoliitika rohelist raamatut koostama, mis toimus eelnevatest protsessidest üsna lahus (ning milles maksudega – v.a. üksikud tasud, nt energia hind suurtöösturitele – “mängida” ei tohi*).
Teisisõnu, kuigi majanduspoliitikas oli eurorahade perioodide vahetumisel oluline hetk elukestvaks ümberõppeks, siis majanduspoliitilises mõttes õppekava ja eriala ei vahetatud.
Ehk täna soovib targema töö poole liikumist soodustada suuresti samamoodi kui masusse 1.0 sisenedes ja sealt väljudes: korraldada ja osta sisse töötajate individuaalselt koolitamist ümberõpet (vt ka siin); rahastada suuresti avatud konkurentsipõhiste meetmete alusel nii tippteadust ning rakendusuuringuid; finantseerida ettevõtluse (iduettevõtete) innovatsiooni finantseerimist finantsistide poolt (seda sisuliselt tähendab “fondi-fondi” loogika); ning nõustada ja toetada erinevat tüüpi ettevõtete ekspordi- ja arendustegevust.
Ettevõtlusagentuur kui targa töö agentuur?
Nii EASi kui ka planeeritava ettevõtlusagentuuri puhul on kahaneva eelarve asemel kujutatud ette, et riik võiks hakata senisest rohkem pakkuma ettevõtetele nö “rätseplahendusi” arendustegevuse ja ekspordi soodustamisel. Paljud ettevõtjad ja elukutselised riigikriitikud on selle lähenemise õigustatult kahtluse alla seadnud. Kui me (loe: ettevõtjad, töölised ja teadlased) ei oska poliitikute sõnul veel tarka tööd teha, siis kust on riik leidnud need andekad nõustajad, kes meil aitaksid targemat tööd teha? Eriti arvestades kahte aspekti.
Esiteks, lihtsustatult on targema töö poole liikumise eesmärk müüa järjest rohkem kõrgema lisandväärtusega ehk targemat ja kallimat tööd võimalikult kõrge hinnatasemega turgudele. Samas toimub erinevatel hinnangutel vähemalt 80% rahvusvahelisest kaubandusest rahvusvaheliste suurettevõtete koordineeritud globaalsete väärtusahelate sees. Ehk piltlikult, tarka tööd ei müüda mitte traditsioonilistele turgudele, kuhu saab NAGiga inimesed messidele lennutada kallist kaupa tutvustama ning hiljem Rail Balticuga tellitud kauba järele saata, vaid globaalsetele ja suurettevõtete poolt “valitsetud” turgudele. See tähendab, et ettevõtted ei pea olema lihtsalt rahvusvaheliselt konkurentsivõimelised, vaid omama ka ülevaadet erinevatest väärtusahelate tehnoloogilistest ja ärilistest võimalustest, nende valitsemise erinevustest nt (Aasia vs Saksa vs USA ettevõtete valitsetud väärtusahelate erinevused) ning erinevatest sisenemise strateegiatest (tehnoloogiate lõikes). Kui Euroopas avastati alles nutika spetsialiseerumise eksperimendi poole peal, et nutikas spetsialiseerumine globaalsete väärtusahelate sees võiks olla midagi kasulikku, siis Aasias tööstus- ja innovatsioonipoliitikates on see olnud juba aastakümneid kesksel kohal ning nende edu peamiseks aluseks.
Teiseks, EASi ja teiste innovatsioonibürokraatia organisatsioonide senine kogemus on olnud pigem administratiivne (eurorahade läbipaistev jagamine) ja üldist majandusstruktuuri seirav kui konkreetsete tehnoloogia ja ärivaldkondade detailidesse süvenev. Ehk teisisõnu on Eesti targa töö poliitika elluviimisel siiani puudunud nii kohalik kui globaalsete väärtusahelate keskne vaade. Kuigi Arengufondi peetakse üheks üleliigsemaks innovatsioonibürokraatia osaks (innovatsioonibürokraatiast laiemalt, vt siin), siis ilma tulevikuseire ja globaalsete väärtusahelate arenguseireta edukat targa töö poliitikat ja nutikaid “rätseplahendusi” ei teki. Mõneti võib öelda, et Arengufond on olnud ka ainus Eesti riigiasutus, mis on üritanud käsitleda majandust tehnoloogiapõhiselt ja nende kogemus näitab, et sellise vaate arendamine on üsna suur väljakutse. Ehk lihtsam ongi pigistada silm selles osas kinni ning tänasest innovatsioonibürokraatia mehhaanilisest kokku-tõmbamisest ja standardiseerimisest võib riik kindlasti (euroraha) kokku hoida (et seda siis muud moodi laiali jagada) ning riigikriitikud oma rahulduse saada, kuid targema töö tegemise poole see meid vaevalt viib.
Targa töö talgud
Ka talgute rahvana oleme siiani osanud teha pigem lihtsat, kuid vaimselt ja füüsiliselt rasket tööd: avaldada arvamust ja koristada prügi. Viimast oskame efektiivselt teha isegi globaalsel skaalal, kuid alles kosmoseprügi koristamiseni jõudmisel oleks see “tõeliselt tark töö” unikaalses väärtusahelas.
Kui riik tahab tõsimeeli tõugata Eesti majandust targema töö suunas, siis vaadates nt Aasia riikide kogemusi, peakski meie majanduspoliitika keskmesse tekkima sisuliselt targa töö talgud; selle asemel, et jagada raha seitsmeks aastaks ülikoolide, ettevõtete ja nende ühistegevust korraldavate organisatsioonide isevalitseda ning seejärel istuda ekraanide ees, mis järgivad tulemusindikaatorite seierite liikumist soovitud suunas. See on eriti kompleksete – mida vahel nimetatakse ka nurjatud või kiuslikeks ehk wicked – poliitikavaldkondade “tulemusjuhtimise” teada-tuntud tagajärg: kuna keegi ei oska 7 aasta taha näha ja majanduse struktuuri ja arenguid ennustada, siis tehakse indikaatorid võimalikult üldsõnalised ning vähegi võimekad organisatsioonid – nii rahastajad kui rahastatud – suudavad teineteist veenda, et eesmärgid ja indikaatorid said täidetud.
Targa töö talgute põhimõtted**:
Esiteks, kui riik tahab tagant tõugata targema töö tegemist, siis on esmalt vaja kannatlikku ja veenmisvõimega riiki ehk riiki, mis on võimeline seadma ettevõtjatele usutavaid visioone (narratiive), mille ümber nii kogu innovatsioonibürokraatia kui ettevõtlussektor saavad pikaajalisi strateegiaid seada (vt ka siin). See tähendab sisuliselt ka poliitilise vastutuse võtmist tehnoloogia- ja innovatsioonipoliitika eest, mida siiani pole keegi pidanud tegema, sest nende poliitikate elluviimine ei ole tähendanud mitte meie enda raskelt teenitud raha, vaid ennekõike eurorahade, ümberjagamist.
Teiseks, alles sellelt baasilt saab targa töö talguid korraldama ja pidama hakata: riik pakub välja oma nägemused konkreetsete väärtusahelate võtmes, kus Eestil rahvusvahelist majanduspotentsiaali näeb, st riik ei vali “võitjatena” välja firmasid või tehnoloogiaid (või ei keeldu üldse prioriteetides) ega rõhuta lihtsakoeliselt ja üldsõnaliselt, et elukestev õpe, inseneriteadmiste, matemaatika ja IT õppimine on ainus tee edasi, vaid sõnastab võimalikke globaalsetesse väärtusahelatasse ja turgudele sisenemise “radasid” (tehnoloogiad, kompetentsid, strateegiad), millele võiks kollektiivselt panustada riiklike investeeringute, ettevõtete ja teadusasutuste strateegiate ja individuaalse õppimise ja enesearendamise kaudu. Kõike seda nägemust saavad siis ettevõtjad ja teadlased vajadusel maatasa teha (tingimusel, et kriitika sees pakutakse ka paremaid alternatiive, millele koos panustada). Kui sellest vaidlusest tekivad ühised nägemused, siis saab astuda edasi. Kui ei, siis on loogiline, et keegi astub tagasi ja alustatakse uuesti.
Püüdes käituda nagu aktiivne majanduse suunaja Singapur, peaksid sellised protsessid olema riigi juhitud ja korraldatud, nt Teadus- ja Arendusnõukogu või mõne muu peaministrile lähedal oleva ning tugevama rolliga organisatsiooni tasemel, kus uute tehnoloogiate ja väärtusahelete-põhine kompetents oleks selgelt esindatud. Püüdes aga olla veidi konsensuslikum Põhjamaa või nt Jaapan, peaksid sellised protsessid liikuma järjest rohkem selles suunas, et eriti ettevõtjate ühendused võtavad riigilt initsiatiivid selliste sisuliste nägemuste seadmisel. Nt Jaapani üks olulisemaid ettevõtlusühendusi – Keidanren – üritab ise aktiivselt ettevõtluse ühiseid nägemusi koondada ning majandusarengu debattides juhtrolli hoida (omades sisuliselt majandus- ja innovatsioonibürokraatiat dubleerivaid, kuid ennekõike ettevõtjate ja mitte riigi huvidest lähtuvaid, kompetentse) – alles hiljuti rõhutas selle juht, et Jaapani ettevõtjad peaksid majanduse elavdamiseks ise ja sõltumata abenomicsi’st tegema kõik võimaliku, et tõsta inimeste palku ja investeerida teadus- ja arendustegevusse.
Kolmandaks, kui sellistest vaidlusest tekivad ühised panused, siis on riigi esmaseks ülesandeks rahastada kannatlikult ja operatiivselt nägemuse elluviimist toetavat teadust ja õppetegevust ning mitte segada nende valdkondade tööd projektimajandusega ja juhtimisreformidega juhtimisreformide pärast.
Neljandaks, kuna targa töö baasil globaalsetesse väärtusahelatesse sisenemine on eriti väikese riigi väikeste ettevõtete jaoks äärmiselt keeruline ja riskantne, peab riik ühelt poolt soodustama ettevõtete ühistegevust ning teiselt poolt kandma targale tööle ülemineku riske. Riik peab sisuliselt looma ja/või toetama ning aktiivselt suunama ettevõtete õppimisele ja arendusele suunatud võrgustikke ja kodumaiseid väärtusahelaid, ehk tagama fookuse pidevalt innovatsioonil ja piiride kompamisel, mida targem töö eeldab. Võimalusi selleks on mitmeid:
suuremad riigid (nt nagu Jaapan, Lõuna-Korea), kus on vähemalt üksikud tugevad teadus- ja arendustegevuse põhised ettevõtted, võivad seda teha luues ja rahastades (vajadusel ka täies mahus) ettevõtete vahelisi, kuid laiemate avalike huvidega teadus- ja arendustegevuse konsortsiume lootes, et sellisest ühistegevusest (konsortsiumi kesksetes arendusüksustes) tekib uusi tehnoloogiaid ja võimekusi (kuid nende edu sõltub ettevõtete huvidest ja koostöökultuurist ja/või riigi veenmis- ja suunamisvõimest);
väiksemad vähemsekkuvad riigid (nt nagu Singapur) saavad seda teha sisuliselt läbi välisettevõtete ja talentide üle ostmise ehk aktiivse tehnoloogiapõhise majandusdiplomaatia, st ei keskenduta mitte välisinvesteeringuid soodustava keskkonna loomisel, vaid püütakse robustselt ja otse suurettevõtteid ja tippteadlasi riiki meelitada lootes, et nende baasil tekib ka rohkem targemat tööd;
väiksemad riigid, kes pole oma asukoha tõttu nii seksikad kui nt Singapur ja/või kus pole suuri iseseisvaid teadus- ja arenduspõhiseid ettevõtteid, aga on palju õpihimulisi ja tarku inimesi, peavad seda diplomaatiat tihti võimendama läbi riigi aktiivse arendustegevuses osalemise ehk läbi nt selgelt fokuseeritud riiklikike teadus- ja arendusinstituutide (olgu selleks siis Taiwani ITRI või Soome VTT), mis kannavad ettevõtete eest arendustegevuse seotud riske (samamoodi nagu Eesti tehnoloogiaarenduskeskused) ning teiselt poolt fokuseerivad teadlikult mitte üksikute ettevõtete (nagu Eesti keskuste puhul), vaid kogu ettevõtlussektori huvidele. Teisisõnu, tehnoloogiate operatiivne arendamine (vajadusel ka nende välismaalt sisseostmine edasiseks arendamiseks ja kohandamiseks) ja turule suunamine otsides aktiivselt kohalikke ettevõtteid, kes neist võiksid kalleid tooteid voolida, saab avaliku poliitika üheks keskseks huviks ja fookuseks ehk strateegiline arendustegevus sisuliselt tähendabki innovatsioonipoliitika elluviimist.
Neid võimalikke strateegiaid võib vaadata ka väärtusahelate põhiselt. Näiteks VKG, Eesti Energia ja teiste ettevõtete vahelise teadus- ja arendustegevuse konsortsiumi käimalükkamine jätkusuutliku energeetika valdkonnas võiks olla kogu senise keskkonna-, majandus-, kui innovatsioonipoliitika retoorika (kaasamine, koostöö, fookus innovatsioonil jne) realistlikkuse ja riigi võimekuste lakmuspaberiks. Riigi initsiatiivil loodud konsortsium ei tohiks ka konkurentidel näida liiga kartellina, sest riik palub ettevõtetel avalike huvide nimel koostööd teha. Kui Eestis on pikalt räägitud ja püütud viljeleda pigem majandusdiplomaatilist Singapuri lahendust, siis meie strateegilised tegevused selles vallas on Singapuriga võrreldes suhteliselt pehmed. Nagu on sõnastanud EASi esindaja: “Eesti riik pakub investoritele soodsat majanduskeskkonda ja võrdset kohtlemist ning haritud ja kõrge kvalifikatsiooniga tööjõudu” ning üritab nüüd hakata ka läbi arendus- ja tugiteenuskeskuste toetusmeetme selliste keskuste Eestisse loomist toetama (vt siin). Kuid Singapuri kogemus ütleb, et “tark töö” ei taha ainult võrdset kohtlemist ja ühekordset kingitust. Kuna tarka tööd on definitsiooni järgi vähem kui kohti, kus seda teha, siis tark töö eeldab, et teda erikoheldaks, hellitataks ja kätel kantaks (st antakse maksuerisusi, ostetakse sisse just selle targa töö jaoks vajalikke tippteadlasi, arendatakse õppekavasid ja koolitatakse töötajaid mitte lihtsalt IKTs ja matemaatikas, vaid lähtudes konkreetse väärtusahela peamistest tehnoloogiatest ja 5-10 aasta nägemustest lähtuvalt). Millistes väärtusahelates ja tehnoloogiates oleme seda nõus veenvalt tegema ja panuseid seadma? Ei bürokraadid riigiasutustest ega teadlased ülikoolides saa sellistest küsimustes isekeskis panuseid kokku leppida, sest see vajab nii poliitilist vastutust ja visiooni, kui ettevõtjate sisulist osalemist.
Tark töö riigireformimisel
Eelneva võtmes peaks Eesti “riigireform” lähtuma põhimõttest: innovatsioonibürokraatiasse vähem juriste ja generaliste, rohkem insenere ja tehnofriike. Nii tehnoloogilise kui sotsiaalse innovatsiooni ühiseks tunnuseks on teadmatus (uncertainty) ja vajadus eksperimenteerida (nii nutikas spetsialiseerumine kui koosloome-põhine avaliku sektori innovatsioon on sisulisel eksperimenteerivad lähenemised vastavalt majanduspoliitikale ja riigivalitsemisele), kuid ei ole veel suudetud välja mõelda süsteemseid lähenemisi eksperimenteerimisele keskkondades, mis põhinevad hierarhilistel-legalistlikel alustel ning traditsioonilisel strateegilisel sisend-väljund planeerimisel ja juhtimisel.
Teisisõnu, targa töö talguid vedava innovatsioonibürokraatia osad – ministeeriumid, agentuurid, finantsasutused, teadus- ja arendusasutused jne – peavad omama mitmekesiseid ja teineteist täiendavaid võimekusi (alates tuleviku ja väärtusahelate seirest kuni poliitikate elluviimise ja tehnoloogiate arendamise võimekuseni), mis ajaloolise kogemuse alusel tähendab mitte lihtsalt kokkuliidetud ja tuimale kuluefektiivsusele suunatud standardiseeritud masinavärki, mida Eestis täna uljalt igal innovatsioonipoliitika tasandil luuakse, vaid mitmekesist, riske võtvat ja avatud mõtlemisega organisatsioonilist maastikku. Kahjuks ei saa selliseid oskusi ja võimekusi ka allhanke korras ekspertidelt ja konsultantidelt jätkusuutlikult sisse osta, sest nagu ka mainitud, tegemist on poliitiliste riskide võtmist vajava tegevusega (vt lühemalt siin ja pikemalt siin).
*Osalesin kuni november 2015 rohelise raamatu töögrupi koosistumistel ning jälgin siiani meililistis toimuvaid arutelusid ettevõtlus organisatsioonide esindajate ning ametnikkonna vahel.
** Alljärgnev on lühike kokkuvõte ja üldistus Aasia juhtivate innovatsioonikeskuste – Jaapan, Lõuna-Korea, Taiwan ja Singapur – “talgu-” ehk võrgustikupõhistest poliitikainitsiatiividest kõrgtehnoloogilisele targale tööle ülemineku hetkedel. Vt ka Noble, G.W., Collective Action in East Asia; Wong, J., Betting on Biotech.
Uus aasta on maailma majanduse jaoks tervikuna alanud üsnagi jahedalt. Majanduskasv on pidurdunud nii vanas maailmas (USA, Euroopa) kui arenevates riikides. Brasiilia ja Venemaa majandused on suisa languses. Ka börsid teevad hetkel vähikäiku ning nafta hind on madalseisus. Samal ajal prognoosib Investeerimispank Goldman Sachs, et Hiina majandus jätkab kasvulainel. Hiinale ennustatakse vähemalt 6.9%[1]SKP kasvu. Vaadates Hiina arengut ja majanduspoliitilisi otsuseid viimastel aastatel, tuleb tõdeda, et maailmamajanduse jõujooned liiguvad tõesti suunas, mida Groningeni Ülikooli professor Angus Maddison ennustas juba 90ndate lõpus. Maddison jõudis oma mõttekäikude tulemusena nimelt juba siis järeldusele, et 70ndatel vaid 5% maailma majandusmasinast moodustanud Hiina, jõuab aastaks 2030 ligi neljandikuni maailmas aasta jooksul loodavast rikkusest.
Kuidas Hiina seda teeb?
Kui Hiina viimaste aastate majanduspoliitilisi samme võrrelda malemänguga on Hiina välja mänginud suurepärase avangu ning omab hetkel kõiki võimalusi edukaks mänguks keskväljal (loe: majanduslikuks ekspansiooniks Aasias ja Aafrikas). Tooksin siinkohale esile kaks nn Hiina avangu olulisemat sammu.
Siiditee 2.0
Võib öelda, et alates President Xi Jinpingi võimuletulekust (2013. aastal) on Hiina oma majanduspoliitiliste eesmärkide saavutamisel mänginud täiesti lahtiste kaartidega. Kui varem tehti seda veidi varjatumalt siis alates President Xi ametisse asumisest on Hiina majandusliku ekspansiooni plaani “Üks vöö, üks siiditee” nime all ka ka ametlikult maailmale välja kuulutatud. “Üks vöö, üks siiditee” on Hiina majandusruumi avardamise ja arenevate turgude integreerimise plaan, mis haarab enda alla põhimõtteliselt kogu areneva maailma Aasiast Aafrikani, ulatudes osalt ka Ida-Euroopasse (praeguseks on Ida-Euroopas Hiina käsutuses näiteks 3 miljonit hektarit ehk 5% Ukraina põllumaadest[2]).
Asi on selles, et kiiresti kasvavale Hiina majandusele on eluliselt vajalik leida uusi välispartnereid. Mitte ainult selleks, et vähenda Hiina sõltuvust USA-st vaid eelkõige selleks, et murda välja allhanke-maa seisusest ning leida sobilikke turgusid kiiresti arenevate Hiina ettevõtete (näiteks Huawei, Lenovo jt) lõpptoodetele.
Plaan on iseenesest lihtne. (Allhanke-) tööga teenitud ja riigikassasse säästudena kogutud triljonid ekspordidollarid suunatakse laenudena edasi vähem arenenud riikidesse. Avati väga soodsad krediidikraanid paremate mere-, õhu- ja maismaaühenduste loomiseks Hiinaga ning muu vajaliku infrastruktuuri arendamiseks kohapeal. Muidugi klausliga, et objekte ehitavad Hiina ettevõtted ning hiina ehitustöölised. Et arengumaadel on vaba raha vähe, siis on Hiinal tihtipeale vastukaubana õnnestunud saada ka ligipääs kohalikele loodusvaradele. Kuid, mis kõige tähtsam, uue siididee oluliseks ülesandeks on lõpptulemusena tagada Hiina ettevõtetele võimlaused edukaks sisenemiseks uutele turgudele oma lõpptoodetega. Edu korral annab selline majanduslik “avanemine” Hiinale suurepärase võimaluse pääseda nn “keskmise sissetuleku lõksust” ja liikuda koduturul edasi kõrgemate palkade ning ühtlasi suurema sisetarbimise suunas. Hiinas teatakse, et devalveerimine on vaid lühiajaline lahendus[3] ning pikas plaanis on ainus võimalus elatustaseme kasvatamiseks, teha keerukamat tööd ja valmistada atraktiivseid lõpptooteid. See tähendab, et ühtlasi tuleb madalapalgalised ning lihtsakoelisemad töökohad omakorda viia allhangetena mujale, odavama tööjõuga riikidesse.
Arengufond Hiina moodi
Hiigelsuured investeeringud sadamatesse ja lennuväljadesse nõuavad aga palju raha. Sestap oli siidise nimega kuid sisult väga jõulisele Hiina majandusdoktriini väljakuulutamisele järgnev loogiline samm sobiva (loe USAst sõltumatu) finantsinstitutsiooni loomine. Seda Hiina (vaatamata Obama administratsiooni hoiatavale kriitikale) ka tegi. Juba aasta peale President Xi ametisse nimetamist käivitas Hiina 100 miljardi USA dollarilise algkapitaliga Aasia Infrastruktuuri Investeerimispanga (AIIB) ning selle järjena ka 40 miljardi USA dollarise mahuga Siiditee Arengufondi (Silk Road Fund). Põhimõtteliselt on tegu samalaadse arengufondiga nagu Singapuri Demasec või väiksemas formaadis Eesti Arengufondi esialgne (2006 a.) mudel.
Kui AIIB sihtotstarve on krediteerida suuri infrastruktuuri projekte siis Siiditee Arengufond rajati ülesandega võimendada kapitaliga konkreetseid äriettevõtteid, kellel on suur potensiaal “integreeritud” turgudel positisoone võtta.
Suurimad riskid
Ehkki USA mõju Hiina uuele “siiditeele” karisid veeretada ei maksa alahinnata, peituvad suurimad takistused Hiina teel maailmamajanduse supervõimu pjedestaalile siiski Hiinas endas. Esimene murekoht on korruptsioon. Vaatamata valitsuse käivitatud mastaapsele korruptsiooni-amnetsia programmile (ametnikke, kes ise vabatahtlikult riikliku kampaania ajal raha tagasi riigikassasse tagasi kandsid, ei karistatud) on Hiina korruptsiooniindeksis jätkuvalt paraku samas liigas Alzeeri, Nigeeriaga [4]. Korruptsiooni mastaapsusest annab aimu kasvõi uudis 22-st tuhandest Hiina ametnike omanduses olevast offshore firmast[5]. Arvatakse, et Hiina avaliku sektori parteisõdurid on nende kaudu viimase kümnendiga vasakule pannud vähemalt triljon dollarit[6]. Jätkuvalt on haldusaparaadil puudu läbipaistvusest ning kestab parteiliini sekkumine kohtuotsustesse jms. Jätkuvalt on (Euroopa standardite kohaselt) liiga leebed ka korruptsiooni piiravad seadused. Näiteks, alla 32 tuhade USA dollari suuruseid altkäemaksujuhtumeid ei loeta Hiinas äriühingute puhul seaduserikkumiseks [7].
Kuid korruptsioon pole Hiinale ilmselt niivõrd määrav takistus kui ühiskonna kiire vananemine ning majanduspoliitiline väljakutse - kuidas hüpata investeerimispõhisest majandusmudelist innovatsioonipõhisele. Siinkohal võib paraleeli tõmmata ka Eesti majanduse väljakutsega - kuidas kasvada superriigiks insenerinduse, teaduse- ning arendustegevuse mõttes. Igal juhul on Hiina avang olnud edukas ning “Keskriigil” on hetkel kõik võimalused edukaks keskmänguks teel maailmamajanduse supervõimu auväärsele koha poole. Elame, näeme.
How getting the right actors involved can help successful local policies spread across the country*
James W. Douglas, professor in the Department of Political Science & Public Administration at the University of North Carolina at Charlotte
Ringa Raudla, professor of public finance and governance at Ragnar Nurkse School of Innovation and Governance
Roger E. Hartley, dean of the College of Public Affairs at the University of Baltimore.
One of the oft-cited advantages of the US system of government is that it gives state and local governments the ability to innovate in policymaking. But how can policies which are successful in one area be taken up elsewhere? In new research which examines the introduction by states of drug courts for non-violent offenders, James W. Douglas, Ringa Raudla, and Roger E. Hartley write that the spread of such policies is influenced by other governments who have already adopted the policy, state and local governments, and professional, national, and regional associations and lobby groups. Without the support of such key actors, they write, successful local policy innovations are unlikely to spread widely.
Local governments in the United States have the potential to serve as important laboratories for policy innovations. Theoretically speaking, when one local jurisdiction develops a beneficial program, other jurisdictions will learn from this experience and implement the innovation themselves—a process known as policy diffusion. While this process sounds very straight-forward, it can be quite complicated and drawn out. After all, there are tens of thousands of local governments operating in the country. Simply finding out what innovations have been attempted by other jurisdictions can be a monumental task for local officials.
In general, local jurisdictions go through three main phases during the policy diffusion process: thediscovery of the policy innovation by officials within a jurisdiction, the assessment of the policy innovation to determine its potential usefulness for the jurisdiction and, finally, the decision to adopt the policy.
Final decisions to adopt policy innovations are often driven by three key motivators. First, local officials may perceive an innovation to be a solution to an important problem facing their jurisdiction (e.g. reducing drug crime). Second, the innovation may be perceived to enhance the reputation or legitimacy of the jurisdiction (e.g. becoming a sanctuary city). Third, the jurisdiction may be responding to inducements by higher-level governments, either positive (e.g. federal grants) or more coercive (e.g. state or federal rules). Of the three, the first, perceiving an innovation to be an effective solution to a problem tends to be the most effective at garnering commitment to the policy change by adopting governments.
The larger policy environment plays a substantial role in influencing which of these motivators serve as the primary drivers for the spread of a particular policy. The diffusion process evolves over time as the key actors interact with one another, and these interactions play a major role in determining how successfully a policy innovation spreads across the country. In our study of the diffusion of drug courts, we describe the different types of actors and show how their interactions can affect all phases of the diffusion process: discovery, assessment, and the decision to adopt.
The spread of a policy is influenced by three main types of actors: other governments who have already adopted the policy, top-down go-betweens, and epistemic go-betweens. Go-betweens are actors who are promoting the policy to local jurisdictions. Top-down go-betweens are higher-level authorities (such as the federal and state governments) which can exert top-down pressures on lower-level jurisdictions. These pressures can come in the form of inducements (such as grants, tax incentives, legislation, sanctions, etc.) and information about the benefits of adopting the policy. In contrast, professional associations, national and regional organizations, advocacy groups and the like play the role of epistemic go-betweens. These actors promote a policy innovation largely through the dissemination of information and/or active lobbying. Figure 1 shows the complex interactions these main actors may have with one another.
Figure 1 – Networks of diffusion for policy innovations
Featured image credit: Hans Põldoja (Flickr, CC-BY-2.0)
The case of the drug court movement shows how vital these relationships are to fostering diffusion. Drug courts are therapeutic courts centered on the rehabilitation of non-violent drug offenders rather than punishment. The first drug court was established in 1989 in Miami as a mechanism for reducing drug addiction and crime. The diffusion process began when criminal justice officials in other local jurisdictions took note of this new type of court and assessed it as a potential answer to their own drug-related caseload problems. The diffusion process moved very slowly at first because it was driven entirely by early adopters. Jurisdictions discovered the innovation through contact with early adopters, but few existed, limiting the opportunities to learn about them. Drug courts were also new, so little evidence existed with which to assess their effectiveness. Finally, drug courts were not costless, so funding was needed to start and maintain them. Thus, few jurisdictions adopted the reform. Between 1989 and 1993 only 21 drug courts were established nationwide.
The 21 original drug courts served as laboratories through which the reform was tested. Officers in these original jurisdictions became convinced of the reform’s effectiveness and became advocates who established the National Association of Drug Court Professionals (NADCP) in 1994. The NADCP served as an epistemic go-between that promoted drug courts by providing information and trainings to local officials, and lobbing Congress to offer funding. At the same time, the Department of Justice (DOJ) became aware of the early drug courts and began to function as a top-down go-between by offering planning and start-up grants to local jurisdictions. The involvement of the NADCP and DOJ raised the profile of drug courts, making them easier to discover. Additionally, the DOJ planning grants and NADCP information and trainings made assessment easier. Finally, DOJ grants solved the funding problem facing many jurisdictions, at least in the short-term. As a result, the number of drug courts in operation grew to 675 by 2000.
A major point of concern became the short-term nature of federal grants, which provided money for planning and start-ups but left long-term financing up to the grant recipients. The NADCP (as well as other epistemic go-betweens that had become supporters) and local adopters began to lobby state governments to provide more support and stable funding. Where they were successful, state governments became powerful top-down go-betweens; for example, New York provided a line-item in its budget to support drug courts and put training procedures in place. The funding caused the number of adopters in the state to increase by over 500% between 2000 and 2013. The training procedures ensured that local jurisdictions adopted the reform for the right reason—a commitment to reducing the drug problem rather than an effort to garner more resources or simply to please important state officials. In contrast to the New York experience, the drug court movement was more stagnant in states that opted to play less active roles in providing support.
The major lesson from the drug court movement is that successful policy innovations at the local level are not likely to spread widely without the support of key actors in the larger policy environment. Expecting innovations to spread on their own, from jurisdiction to jurisdiction, in a rapid manner is unrealistic in most cases given the time and effort each local government would have to invest simply to discover and assess new ideas. Under such conditions, identifying and adopting a useful innovation is a mere game of chance.
Successful policy diffusions are more likely to occur when early adopters are able to demonstrate the effectiveness of an innovation to state and federal officials as well as professional organizations. Convincing such go-betweens to become advocates for the reform can significantly reduce the cost of discovery and assessment for local jurisdictions and provide the resources necessary to encourage widespread adoptions. Finally, developing effective planning and training mechanisms improves the chances that jurisdictions will be motivated to implement innovations as means to solve problems rather than to simply reap rewards or enhance their reputations.
*Originally published in the LSE US Centre’s daily blog on American Politics and Policy.
Start-up governments, or can bureaucracies innovate?*
Rainer Kattel and Erkki Karo
For most economists and indeed for social scientists in general such a question induces shudders as already asking this seems wrong – aren’t governments more prone to failures than markets, and aren’t governments supposed to provide basic and stable institutions for markets to function?
There is, however, a growing interest in what is called public sector innovation both in academia and perhaps even more so among policy makers, for a number of reasons. First, innovation has become a panacea in many policy arenas: it is supposed to deliver not only economic growth but also better health and social care, more efficient energy systems, etc. In essence, the entirety of public sector activities is looked at through the lenses of innovation: innovations can take place in government daily functions (e.g., secure electronic signatures for contracts, adoption of new policy or service delivery processes) and innovations in markets can be supported through government policies (e.g., support for SMEs in hiring engineers that leads to innovations by these SMEs). Second, these lenses become even sharper during times of austerity – what could sound more appealing during a budget squeeze than “increasing productivity,” or delivering “more with less” in the public sector? Third, Mariana Mazzucato, Fred Block, and others have shown that governments have been hugely important over the last half a century if not longer in paving the way (via funding, regulating, and procuring) for most fundamental innovations of our times (such as the internet). In our own country, Estonia, bureaucrats are building a government start-up-like service, called e-residency, which is available to everybody globally and tries to make national borders and nationality-based public services a thing of the past. Thus, to ask whether bureaucracies can innovate is not so far-fetched; on the contrary, it seems highly pertinent that we understand how bureaucracies innovate.
So, what makes bureaucracies innovative? Most existing research on this specific question focuses either on the individual level (public entrepreneurship) or institutional level (innovation systems, social innovations) seeking either psychological/individual or cultural, regulatory, or similar determinants of innovation. Yet, private sector innovation studies largely concentrate on firms as the locus of innovation: organizations are the environments where individual and institutional determinants combine in complex ways and lead to different innovations.
In our recent paper, supported by an INET grant, we try to re-invigorate organizational-level analysis on what makes bureaucracies innovative. We show that this question can be tackled in two different ways that provide us with a unique view of innovative bureaucracies as highly diverse and dynamic organizational environments. First, what kinds of organizations are innovative in the public sector (organizational view)? And second, what do these organizations do (functional view)?
Organizational view
Perhaps surprisingly it is not public administration that has provided the most interesting answers to the question of what kinds of organizations innovate in the public sector but rather evolutionary economists. The answers evolutionary economists have provided fall, roughly speaking, into two streams.
First, a number of evolutionary economists have shown that expert bureaucracies have been highly successful in delivering industrial development and economic growth. This research originated from groundbreaking works on the rise of East Asia (by Chalmers Johnson, Peter Evans, Robert Wade, and others) and sees at the center of innovative bureaucracies politically relatively central yet autonomous agencies manned with specialists and engineers, functioning as a meritocracy, while also having good feedback-links with business actors. Such agencies – like the famed MITI in Japan or numerous US military agencies in post-WWII era – were both powerful and smart enough to direct the industrial investments and technology efforts of private or semi-private organizations (firms, universities), designing and using a variety of policy instruments from technology transfer to preferential interest rates to procurement of innovative solutions.
Second, relatively recent stream of arguments focuses on peripheral, agile, and smaller agencies (like SITRA in Finland; see research by Dan Breznitz). These agencies experiment with new policy ideas rather than invest into private enterprises. In short, they try to understand how governments need to change within and how they can support innovation in markets given the uncertainties characterizing new and emerging technologies (such as biotech, artificial intelligence, etc.) and given the increasing financialization and dominance of global production and innovation networks that seem to challenge the feasibility of any national or regional policy efforts. Today we see that emerging innovation labs, or i-labs, take a similar position within many public sectors across the world. Mindlab in Denmark and Nesta in the UK are examples of i-labs consciously operating under different rules than typical civil service organizations: these are small organizations with low funding levels and diverse sources of funding, and they are typically engaged in short term projects and relatively removed from political leadership. The idea is simple: create spaces within the public sector to experiment and take risks (see here for our recent study of i-labs). We call them experimental organizations.
The debate on the role of the state in innovation often gets stuck trying to find the definitive answer and policy prescription to the question: should we still stick to modernizing meritocracies, or move radically towards experimental, start-up like governments?
Interestingly, Max Weber, father of public administration research, described both types of organizations a century ago and crucially saw in their interplay or complementarity one of the key sources of rejuvenation and change within the public sector. Weber described experimental organizations as charismatic organizations based on the values and personality of its leaders; these are organizations that develop their own rules, principles, mores, and values. We call these Weber Type I organizations. Weber, famously, also described expert organizations, or classic bureaucracies; in his view, such hierarchical merit-based organizations that function based on clear rules (laws and regulations) and hire people according to their skill levels (often through an exam system) delivered very well efficiency and effectiveness both in private and public sectors. We call these Weber Type II organizations.
A somewhat closer look at the history of innovative bureaucracies shows that, especially since the early days of the 19th century, many such organizations had a intriguingly similar development path, particularly in Continental Europe. If we look, for instance, at such diverse organizations as the ones in charge of developing railways (e.g., Verein Deutscher Eisenbahnverwaltungen) or banking systems (e.g., Reichsbank in Germany), publicly supported cartels, and industry associations in most Continental European countries, we see a similar pattern. First, these organizations are born out of private initiatives and typically had industry needs at their core (seeking to ensure Schumpeterian monopoly rents from innovations) and hired professional experts from newly minted technical universities or the public sector. Second, in time many of the functions these organizations performed and the way they organized these functions became socialized and institutionalized into ministerial departments and public sector practices in general (or, as in the case of cartels, became effectively outlawed). That is, these organizations and functions became more public in nature and moved into more central positions in governance systems and thus became more hierarchical.
In essence we can argue that the history of innovative public sector organizations starts from a Weber Type I organization that is dynamic, innovates often in policies and regulations, and resides outside of typical government operations, and then moves then to a Weber Type II organization that is professional, and centrally governed with substantial funding and policy means. The cycle starts anew as new techno-economic opportunities and socio-economic needs and issues emerge that demand experimental solutions from the public sector (i.e., Uber and the likes are experimenting with new standards for transportation that may in turn become the basis of public transportation systems in smart cities of the future). Of course, the socio-economic and technical changes also change the fundamentals of expertise and meritocracy: if “classic” Weberian expert bureaucrats (in type II organizations) of the post-WWII era needed generic social and managerial skills (in languages, law, accounting, or planning), a “modern” Weberian Type II bureaucrat is increasingly expected to at least understand coding, change management, design etc.
These are, clearly, ideal-typical organizations; in real life there is a more granular morphology of such organizations, as shown by Henry Mintzberg. However, the Weberian dichotomy helps us to see the big picture, namely that policy and strategic experimentation and implementation may require different organizational dynamics and routines. Successful polities require flexible structures of governance where experimentation and drive for efficiency are of equal importance.
Functional view
What should then these Weber Type I and II organizations do? What is the function of innovative bureaucracies? Again, looking at the history of how governments have grown into innovation actors, we can differentiate at least six types of public sector innovation functions (changing technological needs and demands of the future can make some of these functions obsolete or complement them by others). These can be performed by either Weber Type I or II organizations, but in most cases we can witness a shift from Weber Type I organizations to Weber Type II as specific functions tend to emerge through economic or political pressures for change (often first as private initiatives that get copied or socialized by the state). These functions are:
Public investment into science, technology, and innovation: both in the form of basic and applied research, this type of public sector innovation function is perhaps best exemplified by the iPhone: as Mazzucato has shown, the iPhone “houses” at least 13 key technologies developed with public money. In most countries we see both Weber Type II organizations (ministries) and Weber Type I organizations (DARPA-type agencies) carrying out this function.
Public procurement of innovations: many of the solutions in the iPhone came to fruition also with government setting clear demands on new technologies and products being developed, as shown by the works of Linda Weiss and others. Again both Weber Type II organizations (ministries) and Weber Type I organizations (new procurement agencies combing the demand of different policy domains to test and design different procurements processes) may carry out such function.
Economic institutional innovations: these are new institutional solutions that aim to change the economic rules of the game, e.g., the invention of the central bank that played a huge role in Germany’s rise in late 19th century, as argued by Piero Sraffa. Most would consider central banks as still more independent and different from traditional Weber Type II organizations (ministries of finance) but still rather “traditional” in their roles, especially as they are being pressured to reinvent themselves (in Weber Type I style) to tackle the increasing complexity of global financialization and the emergence of alternative currencies and technologies (blockchain, crowd-funding) that seek to provide alternatives to traditional public sector authority-based financial systems.
Political institutional innovations: these are new institutional solutions that aim to change the political rules of the game. Alexis de Tocqueville admired more than 150 years ago how small New England townships were functioning well without central administration. He called this an innovative solution in comparison to French centralized administration. Also, today governments are constantly seeking to find a balance between more centralized/meritocratic political institutions (from judiciary to parliaments) and experimenting with more co-productive/participatory systems for legislation (i.e., constitution drafting in Iceland, different approaches to regulate drones, self-driving cars), budgeting (participatory budgeting) etc.
Public service innovations: these are efforts to significantly change the way a service such as education or health is delivered. On the one hand, most countries try to maintain public trust in and legitimacy of classic Weber Type II organizations and to squeeze maximum efficiencies while new ICT-based solutions and services are being developed by other public sector organizations, often i-labs, or by start-ups that could also lead the way for socialization (or copying) of the developed service models. In this sense, public services are in many countries also an important “market” for private innovations. For instance, in most Western economies, public spending constitutes about 30-50% of GDP.
Public sector organizational innovation: these are efforts to create Weber Type I experimental organizations (such as the i-labs today) in order to answer specific new policy challenges. Indeed, ever since Weber, the smartest governments have maintained a healthy self-criticism of their own knowledge and capacities and left “slack” in government for learning and experimentation.
Thus, we have what seems a very important duality for understanding innovating bureaucracies: first, Weber Type I organizations based on the charisma and ideas of extraordinary individuals, and second, Weber Type II organizations based on expert knowledge and the authority of political backing. Both types can be beneficial for different policy goals. Weber Type I organizations are often good at experimenting in the small scale and coming up with new ideas and solutions, but they often need Weber Type II organizations to deliver these ideas and solutions on the scale of societal demand. In sum, either type can deliver different public sector innovation functions and play a role in enabling private sector innovations. Dynamic and innovative societies do not necessarily have to substitute traditional expert bureaucracies with experimental organizations. Instead, they need to complement expert bureaucracies with experimental organizations while constantly modernizing the skills and policy intelligence of expert bureaucracies.
*Originally published in the Institute of New Economic Thinking blog.
