Kuidas hinnata poliitikute lubadusi vähendada ametnike arvu?
Dr. Külli Sarapuu (Nurkse instituudi teadur)
Viimased nädalad on toonud mitu üleskutset ametnike arvu vähendamiseks Eestis. Isamaa Liidu ja Res Publica (IRL) liikmed lubavad riiki valitseda 1000 võrra vähema ametnikuga ning kärpida riigipalgaliste arvu kooskõlas tööealise elanikkonna kahanemisega. Värske rahandusministri Maris Lauri Riigikogule antud avaliku teenistuse ülevaatest sai nii Riigikogu liikmete kui avalikkuse tähelepanu osaliseks eelkõige avaliku sektori töötajate arv, kuigi olulisi teemasid oli selles märgatavalt rohkem. Maris Lauri tõi parlamendi ees välja vajaduse säilitada valitsussektoris hõivatute tänane suhe tööealisesse elanikkonda ning Äripäev kutsus oma ülevaadet kajastavas juhtkirjas ‘avaliku sektori ametnike arvu’ kärpima ning palkade tõstmiseks üleliigset tööjõudu koondama. Kuigi võib tüdinult tõdeda, et käes on see hetk valimistsüklist, kus keegi peab kutsuma üles ametnike arvu ja bürokraatiat vähendama, siis tasub neid üleskutseid ikkagi natuke lähemalt uurida.
Lubadus bürokraatiat kärpida on kahtlemata atraktiivne ja meeldib ka paljudele valijatele. Samuti on väikeses riigis avaliku sektori tööhõivel majanduses kaalukas roll ning vananev ja vähenev tööjõud seab riigi keeruliste valikute ette. Paraku ei lähe ametnike arvu kokkutõmbamise lubadused enamasti hüüdlausetest kaugemale ning selgusetuks jääb keda ja kuidas siis täpsemalt koondama hakatakse. Analüütiline baas avaliku sektori tööhõive üle arutlemiseks on samas parem kui kunagi varem. Kui veel mõned aastad tagasi ei olnud riigil süsteemset ülevaadet sellest, kui palju inimesi tema erinevates valdkondades ja organisatsioonides töötab, siis tänaseks on võimalik kerge vaevaga üles leida nii töötajate arvud kogu avaliku sektori lõikes kui ka nende dünaamika. Selle eest tuleb tunnustada viimastel aastatel Rahandusministeeriumi riigihalduse arendamist eestvedanud inimesi ning Eesti Koostöö Kogu. Koondatud info aitab meil (ja loodetavasti ka poliitikutel) analüüsida, mida töötajate arvu vähendamine praktikas tähendama peaks.
Kuskohast siis personali kärpida plaanitakse? Maris Lauri keskendus oma ettekandes ‘valitsussektorile’ ja ‘avalikule teenistusele’. Kuigi avalikus diskussioonis kipuvad ametnik, avalik teenistuja, avaliku sektori töötaja ja riigipalgaline esinema sünonüümidena, on tegelikult iga mõiste erineva sisuga ning hõlmab erinevat arvu inimesi. Avalik sektor on kõige laiem (137 900 inimest), valitsussektor mõnevõrra kitsam (117 200), avalik teenistus omakorda katab ainult väikese osa avaliku sektori töötajaskonnast (29 950) ning ametniku mõiste on kõige kitsam (21 495).* Miks see oluline on? Sest kõik need inimesed ei ole sugugi 'riigipalgalised' ning valitsuse võimalused töötajate arvu reguleerida erinevad avaliku sektori kui terviku lõikes väga suurel määral. Väljapoole valitsussektorit jääv muu avalik sektor (peamiselt suured riigi äriühingud) toimib sisuliselt samadel alustel kui erasektor ning sellepärast keskendub ka riiki puudutav statistika enamasti valitsussektorile. Valitsussektor koosneb keskvalitsusest (55 300 inimest), kohalikust omavalitsusest (61 200) ja sotsiaalkindlustusfondidest (Haigekassa ja Töötukassa; 700).* Keskvalitsus katab nii riigi ametiasutusi, hallatavaid riigiasutusi, sihtasutusi, avalik-õiguslikke institutsioone kui ka osasid äriühinguid ehk siis väga erineva õigusliku vormi ja juhtimisstruktuuriga organisatsioone. Paljudele neist on antud oluline isekorraldamise õigus. Sama kehtib kohaliku omavalitsuse puhul. Lisaks annab Põhiseadus kohalikele omavalitsustele iseseisvuse oma asjade korraldamisel.
Seega, riigi struktuuri ja juhtimissüsteeme arvesse võttes saab teha järgmised tähelepanekud:
Kõige ‘kergemaks saagiks’ töötajate arvu vähendamisel on nii poliitikute kui avalikkuse jaoks riigi ametiasutused ehk eelkõige ministeeriumid ja neile alluvad valitsusasutused (ametid, inspektsioonid jt.). Poliitikute jaoks on nad vahetus käeulatuses ja avalikkus ei saa sageli nende funktsioonidest aru. Ministeeriumi-ametnikud kellelegi personaalselt avalikke teenuseid ei paku ja valdkondliku poliitika kujundamise protsessi ei ole tavalisel kodanikul lihtne mõista. Lisaks moodustavad ametiasutused kõige nähtavama osa riigi struktuurist, mis on meedia kõrgendatud tähelepanu all ja seega ka kerge sihtmärk. Nii kipuvad kärpekäärid esimesena just riigi ametiasustuste kallale minema. Sedasi juhtus majanduskriisi ajal ja sama trend on jätkunud ka hiljem. Samas on paljude ametiasutuste ressurss praeguseks kärbitud taluvuse piirile või alla selle. Neist julgeolekuasutuste võimetus tulla toime endale pandud funktsioonidega on viimasel nädalal ka meedia tähelepanu all olnud. Eelnev ei tähenda, et ametiasutustes poleks targema töökorraldusega enam midagi peale hakata. Pigem peaks see teadmine suunama meid kriitilise pilguga vaatama seda, kuidas juhitakse riiki tervikuna ja mis toimub mujal avalikus sektoris.
Ülejäänud keskvalitsus on valitsusest mõnevõrra distantseeritum ühel või teisel moel ja valitsuse juhtimissignaalid sinna otse ei ulatu – kas keerulisema juhtimisstruktuuri (nõukogude roll) või seadusega antud autonoomia tõttu. Ka Maris Lauri märkis Riigikogu ees, et riik ei ole suutnud kontrollida just keskvalitsusest nö kaugemal asuvate organisatsioonide paisumist. Lisaks on nende hulgas organisatsioone, kes teenivad ka ise tulu analoogselt erasektorile ja ei saa kogu oma palgaraha riigieelarvest. Mõnel juhul võib neil olla ka oluline roll välisraha Eesti majandusse toomisel nagu on näiteks ülikoolide puhul. Väljastpoolt avalikku sektorit teenitud tulu vaadates, oli see 2012. aastal ülikoolide puhul umbes veerand tuludest; haiglatel keskmiselt kümnendik ja mõnedel edukamatel muuseumidel koguni üle 60%.** See tähendab, et paljude keskvalitsuse töötajate puhul ei saa ilma reservatsioonideta kasutada ‘riigipalgalise’ mõistet ning see omakorda piirab ka nende arvu vähendamise võimalusi.
Keskvalitsuse organisatsioonidest tõi Maris Lauri Riigikogu ees peetud ettekandes eraldi välja riigi sihtasutused ning avalik-õiguslikud institutsioonid, kus töötajate arv on 2013. aastal kasvanud (11% ja 5% vastavalt*). Ühelt poolt juhib sihtasutusi puudutav statistika tähelepanu riigi piiratud võimele süstemaatiliselt juhtida oma osalusi eraõiguslikes juriidilistes isikutes. Teiselt poolt tuleb välja tuua see, et nii sihtasutuste kui ka näiteks ülikoolide puhul mängib töötajate arvu puhul olulist rolli seos Euroopa Liidu (EL) struktuurifondide ellu rakendamisega. Toetuste ära kasutamine nõuab mitmel tasandil arvestatavat bürokraatiat. Kui suuremate ülikoolide eelarvetest on viimastel aastatel umbes ühe kolmandiku moodustanud ELi abi, siis see tähendab hulka inimesi, kelle tööks on raha planeerimine, jagamine, kulutamine, aruandlus ja kontrollimine. Sellist tüüpi bürokraatia elutsükkel on aga seotud rahastamisallikaga ja koos allika kokkukuivamisega (mis meid pikemas perspektiivis vältimatult ees ootab), kahaneb ka administreerijate hulk. Seega on suure töötajate arvu puhul osaliselt tegemist nö iselahenduva probleemiga. Hoopis keerulisem struktuuritoetustega seonduv küsimus on see, kuidas eristada neid funktsioone, mille puhul 'loomulik lõpp' on loomulik ning neid, mida tegelikult on riigile vaja, aga mida on siiani finantseeritud ELi rahast (näiteks valdavat osa avaliku teenistuse arendamisest).
Siit jõuamegi kõige olulisema tähelepanekuni, milleks on see, et valitsussektori töötajate arvu vähendamine eeldab enamusel juhtudel sisulist valdkondlikku reformi – valitsussektorisse kuuluvad nii õpetajad kui arstid ja rohkem kui pool valitsussektoris hõivatud inimestest töötavad kohalike omavalitsuste heaks. Kui tahta tegelikult riiki reformida ja efektiivsemaks muuta, siis ei tule rääkida mitte inimeste arvust, vaid sellest kuidas riik korraldab haridussüsteemi, sotsiaalvaldkonda ja arstiabi või plaanib edasi minna haldusreformiga. Töötajate arvu kärpimine tähendab enamasti ka valdkonna sisulist ümberkorraldamist ja võib juhtuda, et kodanik, kes täna nõuab bürokraatia vähendamist on homme pettunud, sest kodukoha kool suletakse või tuleb vajaliku avaliku teenuse saamiseks sõita kaugemasse keskusesse. On selge, et ilma poliitikavaldkondade sisulistesse ümberkorraldustesse minemata on väga raske tekitada olukorda, kus valitsussektoris hõivatute arv tõesti väheneb koos tööealise elanikkonna vähenemisega. Seega on vaja igalt poliitikult, kes lubab 'ametnike' arvu kärpida, küsida kuidas ta seda täpselt teeb, millistes avaliku sektori osades peaks tööhõive vähenema ning kuidas see mõjutab avalike teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust.
Viimaseks, hõivatute arvu vähendamine ei saa olla riigi personalipoliitika keskseks teemaks. Maris Lauri esinemise näol Riigikogu ees oli tegu tähelepanu vääriva sündmusega, kus esimest korda andis vastutav minister parlamendile korralise ülevaate riigi personalipoliitikaga seonduvatest küsimustest ja statistikast. Teemad, mis riiki kui tööandjat puudutavad on palju keerulisemad kui ainult töötajate arv ning mõnes valdkonnas võib ka juhtuda, et valitsus peab hea elu- ja majanduskeskkonna loomiseks inimesi hoopis juurde võtma. Näiteks on riik lubanud seoses töövõimereformiga, et avalik sektor võtab lähiaastatel tööle 1000 osalise töövõimega inimest (tegelikud hoovad selle lubaduse täitmist tagada küll puuduvad). Samuti seisab 2018. aastal ees Eesti ELi nõukogu eesistumine, mis tõenäoliselt nõuab lisapersonali kaasamist isegi siis kui eesmärgiks on võetud olemasoleva avaliku teenistuse kompetentsi ja võimekuse maksimaalne ära kasutamine (näiteks Sloveenia võttis eesistumise kohustuste täitmiseks tööle 300 lisaametnikku ning 245 tudengit***). Lähiaastate oluliseks küsimuseks saab see, kuivõrd on keskvalitsus võimeline ressurssi targalt ühest valdkonnast teise ümber paigutama. See nõuab nii olulist keskset analüüsivõimekust kui ka valmisolekut muuta Eesti haldussüsteemi senist toimimisloogikat.
Kokkuvõtteks, kui palju me ka ei soovi riiki õhemaks muuta, on kusagil sellele piirid ning koos inimeste arvu vähenemisega väheneb reaalselt ka avalike organisatsioonide võimekus täita neile pandud funktsioone. See on eriti terav probleem väikeriigis, mis peab pakkuma avalikke teenuseid ja täitma oma kodanike ootusi suurtega võrreldaval määral. Kui väikeriik seda ei tee, on globaalses ja avatud maailmas inimestel võimalik hääletada jalgadega. See tähendab, et riiki tuleb reformida väga targalt, mitte lihtsaid loosungeid lehvitades. ‘Ametnike’ arvuga tegeledes ei saa unustada sama võrrandi teist poolt – seda kuidas tagada, et tööealine elanikkond ei kahaneks nii kiiresti ning et riigis oleks piisavalt töökäsi. See on palju keerulisem rehkendus, mis muuhulgas nõuab tarkade ja motiveeritud avaliku sektori töötajate olemasolu.
* Rahandusministeerium. 2014. Avaliku teenistuse 2013. Aasta aruanne: http://www.fin.ee/avalik-teenistus
** Eesti Koostöö Kogu. 2014. Avaliku sektori ressursikasutuse analüüs riigi saldoandmike põhjal aastatel 2006-2012: http://www.kogu.ee/ressursikasutuse-analuus/
*** Sabina Kajnč. 2009. Channels of cooperation: A case study of Slovenia’s presidency of the EU. EPIN Working Paper no. 21.