El cambio de la fuerza armada en Perú
En este artículo, el autor parte de dos trabajos, el del Profesor Jordán y el de la Profesora Mejías, para luego discutir los elementos normativos del cambio en las FFAA de Perú.Palabras clavesCambio de FFAA/ Seguridad Nacional/ Seguridad exterior/ Seguridad interior/ Seguridad humana/ Apoyo al desarrollo de FFAA/AbstractThe Profesor Jordán and the Profesora Mejía works, are the onset of this article, directed to discuss the normative rules on the change of Peruvian Armed ForcesKey wordsThe change of Armed Forces/ National Security/ Exterior security/ Interior security/ Human security/ Armed Forces in Development supportIntroducción
No es muy difícil darse cuenta que el mundo sigue cambiando. La sociedad y la política de seguridad en la práctica están exigiendo que las fuerzas armadas operen en nuevos escenarios, por lo que es necesario entender el papel de las FFAA dentro de un concepto de seguridad, acorde a la realidad. Es fundamental responder la pregunta, qué deberán estar haciendo las FFAA en los siguientes años. La respuesta nos llevará a las misiones que estarán cumpliendo, e inmediatamente, a entender las capacidades que se necesitan.
El año 2018 y lo que va del 2019 ha estado enriquecido con tres iniciativas que evidencian la preocupación de cambio que enfrentan las FFAA.
Nuestra Marina organizó el IV Simposium de Defensa y Seguridad y el 21 de Agosto 2018 y dedicó la primera sesión de todo el evento, al Desarrollo y Cambios en las Políticas de Seguridad y Defensa con la ponencia del Profesor Javier Jordán que abordó el cambio y la innovación en las FFAA. A partir de una definición operativa sobre la materia, el Profesor Jordán revisó las principales teorías sobre explicaciones causales de los cambios y de la innovación, proponiendo un nuevo modelo capaz de explicar como se inician estos procesos así como de las condiciones necesarias para que se materialice la innovación.
Otro hito, fue la cuarta mesa preparatoria para la XIII Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA - Octubre 2018) dedicada a la evolución del papel de las Fuerzas Armadas en materia de Defensa y Seguridad. El común denominador fue la necesidad de cambio para constituirse en un instrumento de la seguridad y defensa nacional que responda a los peligros de hoy.
Nuestro Ejército por su lado, en Enero 2019, ha publicado "La transformación de las Fuerzas Armadas en América Latina ante el crimen organizado” desarrollado por su Centro de Estudios Estratégicos en colaboración con el Real Instituto Elcano, en la que se presentan capítulos como "Fuerzas Armadas entrenadas para la defensa exterior, apoyando la lucha contra el crimen organizado. ¿Qué cambios se requieren? ¿Adaptación, modernización o transformación? de la profesora Sonia Alda Mejías.
Los trabajos de los Profesores Jordán y Mejías, no han sido tomados al azar, sino seleccionados por representar de la mejor forma, dos aspectos de una evolución de la seguridad. El primero tradicionalista, enfocado en la implantación y la segunda postpositivista.
De esta manera, en este artículo haremos una breve presentación de los trabajos de los autores antes mencionados, analizando o valorando razonadamente sus ideas, cuando corresponda, y completando con una hipótesis sobre la seguridad nacional. Espero así contribuir a la comunidad de seguridad nacional, consecuente con el entendimiento de la vida política y con la búsqueda de una inter subjetividad aplicable a la situación peruana, que posibilite la evolución en nuestras FFAA.
Los elementos de por si, son polémicos, como la definición de seguridad, los escenarios considerados, los roles atribuidos, los objetivos seleccionados y los limites para el sector militar; pero en todos los casos estará presente la necesidad de un enfoque coherente entre fines y medios, entre los roles y las capacidades. Enfocados en Perú, mencionaremos algunas pautas de organización; la necesidad de protección legal del personal en operaciones y acciones militares; así como las dificultades de la implementación. Sin duda, un reto ambicioso para las posibilidades de un artículo. Desde ya gracias por su paciencia.
Los procesos de cambio militar, del Profesor Jordán.
En el IV Simposio De Seguridad y Defensa, en el panel en el que presentó su ponencia el profesor Jordán, me tocó asumir el rol de Moderador. Por ser pertinente al tema de este artículo transcribo en parte mis comentarios sobre su exposición, que en su momento serán publicados por la Escuela Superior de Guerra Naval y en parte me detengo en ciertas consideraciones.
Hoy como nunca antes, la mayoría de amenazas están al interior de los Estado y en gran medida transfronterizas, como las migraciones, contrabando de armas, narcotráfico, oro ilegal, etc. Más aún, la proliferación de la tecnología y su agilidad demandan importantes transformaciones de las instituciones protectoras.
Hoy casi cualquiera puede comprar un UAV y convertirlo en un arma, o combinar con hábiles jóvenes, un ataque cibernético. Todo cambia y cada vez más rápido, de manera que las previsiones de largo plazo están perdiendo su significado por la enorme incertidumbre y el limitado horizonte de planeamiento.
También los riesgos se ha agudizado, tanto por el cambio climático como porque estamos más expuestos a los desastres.
Suma a las exigencias de cambio, el empoderamiento de la población que reclama la protección de la persona humana y cuestiona en los hechos, el tradicional Estado Centrismo .
Con esta introducción, paso a las ideas expuestas por el profesor Jordan que nos hacen reflexionar de cómo encarar esta necesidad de cambio e innovación, en la forma de prepararnos, de cambiar a estructuras más ágiles y adaptivas y a contar con capacidades versátiles en constante renovación.
De ahí que subrayo la idea central del Profesor Jordan en su análisis estratégico en los procesos de cambio militar:
Sea cualquiera de las razones de innovación en las fuerzas armadas, siempre se necesitara del impulso militar y político para iniciarla, pero sobre todo, para materializarse, se requieren recursos y tecnología disponible, para que cambie el modo de operar de las fuerzas, con impacto, eficacia y alcances significativos.
Siguiendo con la innovación, en su Presentación el Profesor Jordan nos advierte de la resistencia al cambio, acentuada por la cultura organizacional, en las organizaciones militares y pasa a definir que constituye y que no una Innovación Militar.
En cuanto a como se inicia, el Profesor Jordan ha encontrado dos variables Independientes que la explican. La respuesta de los políticos y la de determinados militares. Estas dos variables actúan por la percepción de cambios que se producen en el entorno de la organización en su sentido más amplio.
También nos informa de las variables intervinieres que actúan en los posibles tipos de procesos que posibilitan la innovación militar:
La aprobación política, imprescindible para el cambio
Cultura Organizacional favorable para la Innovación. Polémica (batalla burocrática) de coaliciones de Militares de Alta graduación y de Militares más jóvenes que buscan hacer prevalecer su visión.
El núcleo de la innovación: recursos y la capacidad o acceso a la tecnología
La competencia con otras ramas organizativas del aparato estatal de seguridad y defensa”batalla" burocrática interna que aparece independiente del concepto y valor de las operaciones conjuntas.
La transformación de las Fuerzas Armadas ante el crimen organizado de la Profesora Mejías
La Profesora Sonia Alda Mejías , en su trabajo ”Fuerzas Armadas entrenadas para la defensa exterior, apoyando la lucha contra el crimen organizado. ¿Qué cambios se requieren? ¿Adaptación, modernización o transformación?, hace un análisis del empleo de las Fuerzas Armadas ante el crimen organizado, describiendo las causas que llevan a su empleo, aún cuando su naturaleza y marco jurídico son para la defensa exterior, así como del impacto de este empleo en ellas mismas, en la sociedad y en la democracia.
El trabajo, analiza dos aspectos de suma importancia, el concepto de la Fuerza Armada Polivalente y el concepto de Seguridad Multidimensional, notando una segunda contradicción por el erróneo empleo de estos conceptos.
El análisis que nos presenta la Profesora Mejías, incluye las ventajas, limitaciones e implicaciones del empleo de la Fuerza Armada contra el crimen organizado, concluyendo que es “urgente diseñar, regular y ordenar la labor que ya llevan realizando (las FFAA), desde hace tiempo, considerando las implicaciones que puede tener esta situación para las mismas…, para los derechos ciudadanos y para el propio marco democrático” y proponiendo que “…, la tarea fundamental ha de ser diseñar, planificar y planear un proceso necesario de cambios que armonice la naturaleza de la institución con las misiones principales que lleva a cabo de manera coherente, global y sistemática.”
En su trabajo la Profesora Mejías presenta una constatación en contraste con la misión constitucional de las FFAA latino americanas, haciendo un recorrido sobre las principales misiones secundarias en que se encuentran involucradas, como es el mantenimiento del orden público, la protección de la infraestructura estratégica, el control de fronteras, la lucha contra el tráfico de personas, la lucha contra el narcotráfico, la lucha contra la extracción ilícita de yacimientos mineros, el contrabando y tráfico de armas, municiones y explosivos, el secuestro, extorsión, y la protección de líderes sociales. La Profesora Mejías, encuentra que “en Centroamérica, los Andes y Brasil todos los gobiernos han recurrido a las FF.AA. para combatir el narcotráfico y/o proteger al ciudadano, por mencionar solo algunas de las tareas asignadas. Ahora menos, también se ha incorporado el Cono Sur, contando con la tendencia ya presente incluso en Chile.”
A continuación, las principales ideas extraídas que interpreto de su trabajo:
Las causas del empleo de FFAA contra el crimen organizado:
La incapacidad de las Instituciones civiles en sus tareas de desarrollo (sanitario, educacional, infraestructura, atención social, etc) y de gobernabilidad en todo el territorio nacional.
El error en aplicar el concepto de fuerzas polivalentes atribuida a que las unidades de la FFAA pueden efectuar cualquier misión fuera del ámbito militar, en lugar de estar circunscrita a solo el ámbito militar.
El error en aplicar el concepto de seguridad multidimensional atribuida al alcance de la seguridad solo a lo militar, en lugar de abarcar los campos económicos, ambientales, sociales, y políticos con la actuación de civiles y militares, en sus ámbitos.
Las causas de los resultados (insatisfactorios) del empleo de las FFAA en el crimen organizado:
No hay diseño integral para adecuar su accionar a misiones secundarias.
Sucesión de cambios parciales, improvisados y soluciones agregadas bajo el concepto de fuerzas polivalentes o multimisión.
Ausencia de un cambio estructural, (normativo, jurídico y operativo)
Elevada cantidad y naturaleza dispar de tareas ejecutadas con FFAA de naturaleza, marco jurídico y capacidades de seguridad exterior.
Falta de capacitación y capacidades para las misiones secundarias.
Capacidades que no se adecúan al escenario de seguridad.
El Impacto del empleo de las FFAA contra el crimen organizado en las FFAA, en la ciudadanía y en la democracia:
En las FFAA. Riesgo en la identidad, profesionalización y eficacia, por estar impreparadas para ejecutar las tareas que no le son propias; por el desgaste del material en tareas que no son la principal; por la generación de problemas legales; todo ello generando la desprofesionalización y la preocupación por el descuido de su rol principal (seguridad exterior) así como por la exposición a la corrupción de sus miembros.
En la ciudadanía . Exposición de los ciudadanos a la desprotección de sus derechos por actuación de las FFAA no preparadas en asuntos internos.
En la Democracia. Riesgo a la militarización del Gobierno por la preponderancia de las FFAA.
Análisis de la Fuerza Armada Polivalente
La investigación parte de la hipótesis que emplear FFAA contra el crimen organizado, no resuelve todos los problemas, presentando inconvenientes y contradicciones. Las ventajas inherentes de asignar tareas secundarias a las FFAA por su disciplina, espíritu de entrega y en general por su aceptación del riesgo, que posiblemente condujeron a la decisión de emplearla contra el crimen organizado, se ven limitadas por no contar con una nueva doctrina, ni formación, equipamiento y entrenamiento apropiados, haciendo ineficiente e ineficaz el accionar pretendido. Otras limitaciones detectadas, se refieren a las dificultades en la coordinación entre las FFAA y Policía y también, por las profundas diferencias entre las FFAA que emplean la fuerza para resolver los conflictos (contra un enemigo extranjero) en contraste con la Policía que emplea la mediación y negociación frente a los conflictos en la sociedad, entre nacionales. En adición la hipótesis antes mencionada se sustenta en las implicaciones negativas del hecho de la actuación de las FFAA en seguridad interior (carácter policial), presentados como roles secundarios temporales, cuando en realidad se han hecho permanentes, en detrimento de su misión principal de seguridad exterior, en el entendido señalado por la Profesora Mejías, que “mientras existan Estados soberanos, siempre cabe la posibilidad de guerra entre ellos”
Es ilustrativo el raciocinio desarrollado, aludiendo a las visiones críticas de cara a las tradicionales, la posibilidad de una seguridad centrada en el hombre en lugar del Estado centrismo; la dimensión multidimensional de la seguridad frente a solo lo militar o policial; el carácter transfronterizo / transnacional de muchas amenazas por actores no estatales; la cultura soberanista y de paz entre los Estados latino americanos y la imposibilidad actual de pensar en gobiernos supranacionales creando la dicotomía de la existencia de FFAA para resguardar la soberanía territorial y la ausencia de enemigos externos. Finalmente la advertencia de la autora del peligro de crear un falso debate sobre la existencia de FFAA o sobre la policía y crear una fuerza totalmente distinta a ambas, cuando en realidad conviven las amenazas tradicionales, las nuevas y otras ubicadas en una zona gris.
La normatividad de seguridad peruana, el accionar de las FFAA y la agenda de cambio
En esta parte, trataré el cambio estructural en la Seguridad Nacional . Estoy consiente que la complejidad de este estudio demanda un desarrollo normativo amplio y riguroso enmarcado en las ciencias sociales, que sustenten las razones, conveniencia y formas entre varios entendimientos y argumentos, que implican un cambio de la estructura de seguridad nacional; sin embargo, en las siguientes líneas trataré de resumir la hipótesis de un cambio estructural a través de la definición del problema, apoyado en el diagnóstico estratégico de los autores citados en este artículo.
Una completa justificación del cambio, requiere la demostración de lo indeseable de la seguridad existente, analizando críticamente las relaciones y conexiones en cuanto a las motivaciones, determinantes económicas, relación entre asuntos políticos y sociales, la raíces de la causa, ganancias / pérdidas política económicas e impactos en la seguridad humana, entre otros. Podemos partir diciendo que la necesidad de cambio como señalado, no responde al cambio de paradigma, dada la convivencia de los elementos de seguridad del pasado, del presente, y de la prospección del futuro, sino mas bien a un enfoque post kunthiano como el señalado por la Escuela de Copenague (Buzan-2009) analizando los poderes, la tecnología, los eventos, las teorías y las instituciones (poder, eventos, conocimiento, construcciones sociales y la institucionalidad).
En este artículo asumiremos el diagnóstico estratégico y el comportamiento de sus componentes y del conjunto, (Mejías - 2019) que justifican la necesidad de gestionar riesgos de alto impacto y de alta probabilidad de ocurrencia en la seguridad :
Riesgos en las FFAA ( de identidad, profesionalización y eficacia; descuido del rol de seguridad externa y desgaste de este material, protección legal del personal militar y exposición a la corrupción).
Riesgos para la ciudadanía (de protección de sus derechos)
Riesgos para la democracia (de militarización)
Riesgo en la seguridad interior y en la seguridad humana (incapacidad de las instituciones responsables)
Los riesgos han sido gestionados a través de una sucesión de cambios parciales, improvisados y de soluciones agregadas bajo el concepto de fuerzas polivalentes o multimisión. (Mejías - 2019) y esta forma de gestionar los riesgos es la causal de resultados insatisfactorios en el empleo de las FFAA, de ahí que resulta necesario emprender el camino de la revisión de la estructura de la seguridad en Perú.
La Definición del Problema: Utilización riesgosa de medios militares en Seguridad
Tenemos que entender el punto de partida para trabajar cambio estructural en la Seguridad Nacional, de manera que el primer punto es la definición de qué es seguridad para el Estado peruano?:
Delineando la normativa de seguridad peruana
El objeto referente a proteger es el Estado y la Seguridad Humana. La definición del objeto referente de la protección se enmarca en la discusión de la visión Estado Centrista en contraste de la posición de incluir a la persona humana. En los círculos académicos caemistas y en los miembros de las FFAA el concepto era el tradicional estado centrista y su aplicación en el cambio militar, sin embargo en los hechos, las tareas diarias fueron ampliados a otras dimensiones. En 2017, sin haber estado precedido de un proceso de socialización, el objeto referente pasó de ser solamente el Estado a incorporar a la seguridad humana coincidiendo con la práctica. “La Política de Seguridad y Defensa Nacional identifica como sujetos de la Seguridad y Defensa Nacional al Estado y a la persona humana; y, como objetos de la misma, a la soberanía, la independencia y la integridad territorial, el Estado de derecho y los intereses nacionales -correspondientes al sujeto Estado-, además la paz social y la protección de los derechos fundamentales -correspondientes al sujeto persona humana-”. (Política de Seguridad y Defensa Nacional -2017)
Los agentes protectores reconocidos son solamente elementos del Estado. La definición de los agentes protectores, en la seguridad exterior e interior está en los roles establecidos en la Constitución, siguiendo la tradición westfaliana de considerar al Estado como el único detentor del uso de la fuerza. Cabe mencionar dos características, la primera es la diferenciación de la responsabilidad titular, FFAA seguridad exterior, Policía Nacional (PNP) seguridad interior. La segunda es el rol subsidiario de las FFAA en el orden interior o de apoyo de las FFAA a la PNP cuando legalmente los dispone el Presidente. Es decir la Constitución prevé la intervención de las FFAA en la seguridad interior. En cuanto al uso de la fuerza por las FFAA y por la PNP está regulada en leyes expresas basadas en el Derecho Internacional Humanitario (DIH) o en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH). De otra parte, la Política de Seguridad y Defensa Nacional señala a los componentes del Sistema de Seguridad del Estado: “Los componentes del Sistema de Defensa Nacional - SIDENA, que llevan la acción ejecutiva en la implementación de la Política de Seguridad y Defensa Nacional, son los Ministerios, Organismos Públicos, Gobiernos Regionales y Locales, por lo que deben planear, programar, ejecutar y supervisar las acciones de Seguridad y Defensa Nacional. Por tanto, estos actores son los primeros responsables de articular y coordinar, interinstitucional e intergubernamentalmente, los objetivos y lineamientos de la Política de Seguridad y Defensa Nacional, involucrando al sector privado, académico y a la sociedad civil en la defensa de la soberanía nacional; en la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad; en la garantía de sus derechos reconocidos en la constitución política del Perú; en la protección de la población de las amenazas contra su seguridad; y en la promoción del bienestar general” . (Política de Seguridad y Defensa Nacional - 2017) En este alcance, la Doctrina de Seguridad (SEDENA 2015) indica: “Los actores responsables de la seguridad se han multiplicado; hoy el Estado debe compartir su papel central en este campo con una serie de nuevos actores tales como Instituciones Internacionales gobiernos locales y regionales, organizaciones no gubernamentales y la opinión pública” (SEDENA -2015).
Los riesgos y amenazas reconocidos son de carácter multidimensional. Desde la conferencia especial de seguridad de México (Comisión de Seguridad Hemisférica - 2003) y la publicación del primer Libro Blanco de la Defensa Nacional. Se reconocen los riesgos y amenazas que finalmente quedan incorporados claramente en la Política de Seguridad y Defensa 2017. Los elementos de la teoría de la seguridad multidimensional en campos como la economía, en lo social, ambiental, político, militar (-Buzan 2009-) son parte de la Seguridad Nacional en Perú de manera permitir el uso de otros instrumentos además de la fuerza ( productivos, sociales, comunicacionales, salud, etc).
La Normativa de Seguridad: La Multidimensionalidad
A este punto, podemos decir que las base normativa permite iniciar el desarrollo una seguridad y defensa nacional multidimensional. Resumiendo:
La normativa reconoce la seguridad multidimensional y como objetos referentes de protección al Estado y a la persona humana (Política de Seguridad y Defensa - 2017).
Aunque asigna roles a la FFAA (seguridad exterior) y a la PNP (seguridad interior) faculta a las FFAA participar en la seguridad interior y en los campos del desarrollo nacional que configuran la seguridad multidimensional. (Constitución - 1993)
Que la fuerza armada es la titular de la seguridad exterior y del empleo de la fuerza como instrumento. Que no son los titulares del resto de campos de la seguridad y que los apoyan, usando la fuerza bajo otros principios (DDHH) o sin usar la fuerza con otros instrumentos (o capacidades no letales) (Política de Seguridad y Defensa - 2017).
Que la posibilidad de perjudicar a la ciudadanía cuando actúan las FFAA queda resguardada por la ley que regula el uso de la fuerza de acuerdo al Derecho Internacional Humanitario (DIH) o de acuerdo al Derecho Internacional de Los Derechos Humanos (DI-DDHH) según el escenario de actuación que a su vez se basa principalmente en la amenaza a afrontar. (DL 1095)
Delineando el empleo de las FFAA en seguridad peruana.
Las FFAA son muy meticulosas y rigurosas aplicando las normas, de ahí que su actuación refleja fidedignamente los conceptos normativos.
Seguridad Exterior. La actuación de las FFAA comprueba el escenario del enfoque Neo idealista que rige en toda la Región Suramericana, (reconociendo que puede ser transitorio), el mismo que contrasta al enfoque del Realismo vigente en el resto del planeta con el uso o amenaza de la fuerza como instrumento de las (Relaciones Internacionales (RRII). Por lo tanto las actividades de las FFAA peruanas están dirigidas a la vigilancia de fronteras y a la preparación del uso de la fuerza basados en el DIH. El cuestionamiento en seguridad no es sobre su empleo, sino sobre su reestructuración de cara a la tecnología y a la economía.
La desaparición transitoria de los “enemigos” nos lleva a pensar de conservar un núcleo de capacidades imperdibles, semilla del una respuesta consistente ante cualquier ruptura de las actuales tendencias. El cambio es fundamentalmente estratégico, tecnológico y cuantitativo. En cuanto al estratégico, mi propuesta se basa en la constatación del carácter urbano, híbrido y asimétrico del usos de la fuerza. La gente en Perú al igual que en la mayoría de países en el mundo vive en las ciudades (82%), por lo que es lógico pensar que es en las ciudades y no en el campo donde se están y se van a librar las batallas.Vigilar un territorio como Perú basado en uso intensivo de recursos humanos es totalmente inapropiado de manera que las capacidades ISR demandan el cambio tecnológico y con ello las tácticas y doctrinas. El núcleo de capacidades puede responder a un nuevo enfoque organizativo como el polivalente español, reduciendo y concentrando las brigadas, la escuadra naval y las escuadrillas aéreas. Es todo un tema que lo trataremos en otra oportunidad.
Seguridad Interior. Las FFAA actúan como titulares de la acción, cuando lo señala el Presidente de la República, como es el caso del VRAEM. Esta decisión presidencial es clave. Le da la responsabilidad del orden interno a las FFAA mediante Estados de Emergencia. Este Orden Interno es en un escenario muy concreto. Hay Grupos hostiles, se emplea el DIH frente a ellos, la PNP continúa como titular de las acciones contra los delitos organizados y el orden público, en los que la FFAA actúa en apoyo a su solicitud, de manera que la PNP es la fuerza apoyada. En estos casos las FFAA salen con REN basados en el DI-DDHH, es decir emplean la fuerza en defensa propia.
El año 2018 el Congreso promulgó una ley en la que facultan a las FFAA para actuar por iniciativa frente al narcotráfico (Ley 30796). En estas circunstancias las FFAA, de acuerdo a su ley de empleo de la fuerza actuaría con base al DI-DDHH.
Efectivamente, las FFAA están preparadas para el uso letal de la fuerza, sin embargo en operaciones o acciones militares en apoyo a la PNP o al desarrollo, son instruidas para el uso de la fuerza de acuerdo a los DDHH y puede haber contacto con la población. Para muchos “equipar con armas no letales” no es suficiente, remane el problema de las tácticas y procedimientos a emplear en situaciones de alta presión.
Dígase lo mismo en escenarios donde la zona de Emergencia está a cargo de la PNP en operaciones y acciones militares de apoyo. De igual forma en situaciones de Estado de Derecho, cuando las FFAA actúa ordenadas por orden del presidencial.
Las discusiones no se han detenido dentro de las FFAA tanto en la capacidad de “cambiar el switch” de DIH a DI-DDHH o a la posibilidad de crear Unidades de Policía Militar / Carabinieri / Guardia Nacional a cargo del Ejército. La experiencia mexicana de estas unidades para el orden interior y público a cargo de militares no ha sido buena en la guerra contra las drogas de Calderón y Peña Nieto, pero en Italia frente a las Brigadas Rojas les fue mejor en DDHH. Tema aún en debate en plena conciencia de la causal de una supuesta eficiencia de suplir la incapacidad de PNP de atender la demanda de orden y la disponibilidad material de las FFAA con alcance y movilidad en casi todo el territorio.
Apoyo al Desarrollo. La participación tradicional de las FFAA ha sido a través de las Acciones cívicas dirigidas al apoyo de las operaciones y acciones militares, es decir para propiciar en la población la buena actitud ante la presencia de militares. Con el correr de los tiempos los sectores han demandado cada vez más apoyo de las FFAA para participar en el desarrollo particularmente en zonas de frontera, en estado de emergencia y en zonas críticas por sus indices de desarrollo humano. Se han creado programas muy originales como las PIAS, y las acciones cívicas multisectoriales entre otras. En el entendimiento amplio, las FFAA también participan en la primera respuesta, respuesta complementaria y preparación frente a desastre naturales, normada en la ley y activada con mandatos presidenciales. En todos los casos el escenario de operación suele ser el Estado Normal de Derecho, y FFAA en contacto con la población y claro está de previsiones e implementaciones de los procedimientos de protección de la fuerza. El razonamiento de las FFAA en seguridad interior, es también valido para el Apoyo al Desarrollo.
Podemos generalizar diciendo que para la seguridad exterior se necesita un cambio estructural de las FFAA, mientras que para seguridad interior y apoyo al desarrollo, se necesitan crear nuevas capacidades tanto para los objetivos que le tocan como para asegurar no vulnerar los DDHH de la población.
Objeciones: la utilización riesgosa de las FFAA
Sin embargo, a pesar de las normas, subsisten varios cuestionamientos sobre el marco de seguridad peruano, por riesgos legales generados por el marco normativo parcialmente desarrollado para su implantación, así como por la incoherencia de la actual organización, preparación y capacidades de las FFAA, dando pie a que se empleen generando riesgos:
Ambigüedad en la creación de capacidades. Si las FFAA debe tener capacidades solo para la seguridad exterior y usar lo que sea aplicable para el apoyo a la seguridad interior y para el apoyo al desarrollo, o debe contar con capacidades creadas especialmente para los objetivos que le corresponden en el apoyo a la seguridad interior y para el apoyo al desarrollo.
Ambigüedad en los límites de su empleo. No está definido si las FFAA en el apoyo al desarrollo deben intervenir a pedido del sector responsable en cualquier objetivo de desarrollo o solamente en los de seguridad humana.
Desde el principio y sin mayor cuestionamiento hemos asumido que la teoría correcta para afrontar la seguridad en Perú es la protección del Estado y de la persona humana (seguridad humana) en todas la multidimensionalidad (política, militar, económica, social y ambiental).
Luego de comprobar que los aspectos teóricos fundamentales han sido recogidos por la normativa peruana, hemos señalado los riesgos normativos.
De esta manera queda planteada la hipótesis de "Utilización riesgosa de medios militares en Seguridad” así como han quedado identificados los riesgos. Ahora podemos continuar con la agenda para evitar, disminuir la ocurrencia e impacto de los riesgos.
En esta parte el trabajo del profesor Jordán nos va resultar extremadamente útil, poner en marcha el cambio. Es sin duda un proceso de concertación entre militares y políticos sobre los elementos de la seguridad nacional, alcances, limitaciones y coherencia entre fines y recursos. Veamos los principales aspectos.
Entendimiento y aceptación de la teoría de seguridad nacional.
Reconocimiento de los riesgos y voluntad de cambio.
Puesta en marcha del cambio, medición y evaluación de resultados.
