EL PROCESO CONSTITUYENTE Y LA CONSTITUCIÓN DE 1999
CONTENIDO
Consideraciones Previas. 3
I. El Proceso Constituyente de 1999. 7
1) El Contexto histórico Político. 7
De la Constitución de 1961 a la de 1999. 7
La Convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente. 9
El referendo y la elección de la Asamblea. 11
Instalación, Naturaleza y límites. 11
La aprobación de la Constitución. 13
II. La elaboración de la nueva Constitución. 14
1) Metodología de trabajo. 14
2) Los temas de más discutidos. 16
El Cambio de nombre de la República. 16
La eliminación de la segunda Cámara del Congreso. 16
La definición de los alcances o límites de los derechos de los pueblos indígenas. 16
La doble vuelta o balotaje. 17
La eliminación de las Asambleas legislativas. 17
El vaciamiento de las competencias tributarias de los Estados. 17
La nacionalización petrolera. 17
La disolución de la Asamblea Nacional por parte del Presidente de la República. 17
La eventualidad de la eliminación de la inmunidad penal de los diputados de la Asamblea Nacional 18
La regulación de la Fuerza Armada Nacional 18
3) El nuevo texto Constitucional, sus innovaciones. 19
El nuevo nombre de la República. 19
La Democracia participativa. 20
La Forma de Estado Federal Descentralizado: 21
El Concepto de Estado Social 23
El Régimen de los Derechos Humanos. 24
El Sistema Presidencialista: 24
La regulación de la Fuerza Armada Nacional 25
La separación de Poderes. 26
El carácter normativo de la Constitución y la Jurisdicción Constitucional 26
Los medios de Revisión Constitucional 27
El artículo 350. 27
4) Crisis de la Constitución de 1999. 28
FUENTES REFERENCIALES. 34
Consideraciones Previas.
Analizar críticamente nuestra historia reciente, para realizar un acercamiento a la actualidad de la constitucionalidad venezolana, que permita comprender este fenómeno, desde sus inicios, a los fines de realizar un diagnóstico de su estabilidad y durabilidad; así como definir perspectivas, en los términos de nuestro contexto histórico, político, económico y social presente, es sin duda, un ejercicio interesante, dada la relación que siempre ha existido entre los accidentados procesos político - históricos venezolanos y sus constituciones.
Si algo está claro, del estudio de la historia venezolana, es, que como ha ocurrido en otros países, no se ha producido la evolución de una constitución, sino de una vida política o de una experiencia constitucional, que se refleja en textos constitucionales diversos. Venezuela desde su independencia en 1811 ha tenido formalmente 26 constituciones, sin embargo, de acuerdo a distintos puntos de vista, algunos doctrinarios consideran que no ha tenido más de 7 u 8 constituciones reales, tomando en cuenta la primera, que a pesar de su corta vigencia, es de gran relevancia, como fundadora de una república independiente, y aquellas que han significado una estructura constitucional con verdadera eficacia, ya por su duración, porque no fueron un simple disfraz para la hegemonía de algún caudillo o dictador, o porque significan una concepción constitucional importante o un rompimiento con la que sustituyeron[1].
Así, algunos académicos dedicados a la historia constitucional venezolana se han dedicado a clasificar los textos constitucionales, enmarcándolos dentro de procesos históricos más generales, a los fines de facilitar su estudio y comprensión, se propone así, por ejemplo, en este trabajo, un esquema que divide estos textos en:
Independentistas: Dentro de este grupo se encuentran las de 1811 y 1819, dictadas durante el período de la lucha por la independencia, y destinadas a la consolidación del nuevo estado que se estaba creando. Destaca por supuesto la Constitución de 1811, por ser la fundadora, a pesar de su corta duración, sienta las bases, e inicia la historia del constitucionalismo venezolano.
Unificadoras: Es el caso de la Constitución de la Gran Colombia, destinada a la conformación de un proyecto gran nacional suramericano.
Separatistas: El 22 de septiembre de 1830 el Congreso de Valencia sancionó una nueva Constitución, con lo cual quedaba consumada definitivamente la separación de Venezuela de la Gran Colombia. Tras años de polémica y diatribas, para intentar mantener el proyecto.
Hegemónicas: Dentro de este grupo, se encuentran las constituciones dictadas con el objetivo de alargar períodos presidenciales, o mantener y fomentar el caudillismo, asegurando el poder presidencial en manos del mismo grupo.
Ideológicas: Aquellas constituciones, que buscaron en algún momento de nuestra historia, legitimar revueltas y revoluciones, o la imposición al resto de la sociedad, de proyectos políticos específicos, bien sea de personas o de agrupaciones.
Centralistas: Tenían como sellar pactos políticos entre distintos grupos de caudillos, o eliminarlos, al centralizar el poder en la Capital y en una sola persona.
Federalistas: Una vez lograda la unificación y consolidación de Venezuela como República, promovieron la reforma del Estado, y la vuelta al proyecto de un Estado Federal, acorde con la tradición constitucional venezolana, y con la voluntad proclamada en su primera Constitución. Destaca la Constitución de 1864, al final de la Guerra Federal.
Científico – Democráticas:
En esta última clasifición se ubican en principio las constituciones de mediados del siglo XX, en especial la de 1961, con la cual se empieza a tener una cierta evolución orgánica propia, en la que es la misma Constitución, por la vida jurídica y política y la esencia económico social del país, que se expande, se retrae, se aclara, se flexibiliza o se hace rígida y comienza así una evolución a partir de un mismo texto constitucional que se mantiene vigente hasta 1999, donde nuevamente, el proceso histórico político venezolano, opta por redactar un texto constitucional diferente.
En este último criterio de clasificación, se ubica también, a pesar de la polémica que envuelve, al ser acusada en muchas ocasiones de ideológica[2], la Constitución de 1999, con la que Venezuela termina un período de su historia, y se prepara para su paso al nuevo siglo.
Lo más novedoso, sin duda de esta Constitución, es que por primera vez el pueblo, a través de un referéndum consultivo, convocaba una Asamblea Nacional Constituyente, el día 25 de abril de 1999, y luego la ratificaría mediante un referéndum constitucional, el 15 de diciembre de 1999. Concluyendo de esta forma con un largo recorrido, iniciado el año 1989, de debate en torno a la conveniencia o necesidad de revisión de la Constitución de 1961, Constitución ésta que había sido con mucho la de más larga duración en la trayectoria de nuestro destino como nación independiente[3].
Y es justo en este aspecto, donde debe hacerse énfasis al hablar del proceso constituyente de 1999, que si bien no está exento de fallas y contradicciones, no puede reducirse su análisis a un solo año político y a una sola visión, un proceso de más de una década.
Para muchos, una oportunidad perdida, para algunos, lo que tenemos, y para otros, un gran avance, es justo reconocer, que la Constitución, más reciente, es resultado de un proceso de amplia consulta y participación de variados sectores de la sociedad, algo inédito en la historia constitucional venezolana y cuando se acerca a 17 años de su vigencia, se hace necesario reflexionar acerca de su génesis y contenido, a los fines de tomar partido por su defensa o reforma; ante los ataques de la realidad contra su eficacia.[4]
Actualmente, la Constitución de 1999, por muchos sectores, es tratada como un mapa, que algunos insisten en cambiar, y otros en ignorar, mientras se intentan forzar un proceso histórico que marcha paralelo al texto constitucional, emulando aspectos de una reforma rechazada en 2007; en una polémica enmienda aprobada en el 2009, y un conjunto de leyes que buscar transformar la estructura del Estado, al margen de lo establecido en la norma fundamental.
Hace falta entonces, tener una visión crítica para no perderse en la confusión planteada por los escenarios políticos actuales, y comprender que la Constitución de 1999, para mal o bien, no pertenece a un solo sector, sino a todos los venezolanos.
Su correcta interpretación[5], y el empoderamiento o apropiación que de su contenido se haga en la conciencia de sus ciudadanos, son fundamentales, para asegurar su durabilidad, de lo contrario, estaremos condenados a la Constitución 27; siguiendo la tóxica tradición de un país que al parecer, cada vez que enfrenta una crisis, decide reinventarse, y empezar de cero.
I. El Proceso Constituyente de 1999
1) El Contexto histórico Político.
De la Constitución de 1961 a la de 1999.
La Constitución vigente en Venezuela, es producto de La Asamblea Nacional Constituyente electa en 1999, la cual sancionó la Carta Magna que vino a sustituir la de 1961. Esta Asamblea respondió a las exigencias del momento constitucional que existía en el país, provocado por la crisis del sistema político del gobierno centralizado de partidos y de las prácticas democráticas representativas de partidos que se establecieron en Venezuela desde los años 40, y en el cual, los partidos políticos, asumieron el monopolio de la participación y de la representación.
Sin embargo, gracias a la forma de gobierno, que se instauró desde los años sesenta, donde se había establecido un régimen democrático, representativo y pluralista, el cual, como se indicó anteriormente, fue monopolizado de manera progresiva por los partidos políticos, se logró la implantación y estabilización de la democracia, y puede decirse que esta democratización dio efectivamente sus frutos, pues comenzaron a plantearse nuevas y diversas exigencias de representatividad y de participación política, y ya no sólo de los partidos o a través de ellos.
Particularmente durante las dos últimas décadas del siglo pasado (1980-2000), el sistema necesitaba cambiarse para permitir no sólo el perfeccionamiento de la democracia, sino también su supervivencia; luego de atravesar crisis sociales y económicas que desencadenaron sucesos antidemocráticos, como el caracazo en 1989, o las intentonas de golpes de Estado del año 1992.
Ello implicaba, por una parte, la transformación del Estado para hacerlo más democrático, lo que a su vez conllevaba el desmantelamiento del gobierno centralista y la construcción de un sistema descentralizado de gobierno.
Recordemos, que a finales del siglo XX, la forma real del Estado en Venezuela era y además sigue siendo, la de una Federación centralizada[6], que concentra el poder en el nivel nacional (federal) con un vaciamiento sustancial de competencias y poder de los Estados federados.
Entonces era y actualmente, sigue siendo una pieza esencial de la reforma del Estado para la consolidación de la democracia en Venezuela, la necesaria descentralización política de la Federación; puesto que la democracia, en definitiva, es consecuencia y, a la vez, motivo de la descentralización política como instrumento de articulación de poderes intermedios en el territorio, que permitan la actuación nacional más cerca de las comunidades.
Por otra parte, la reforma, implicaba la creación de un nuevo orden legal para permitir el efectivo funcionamiento de una democracia participativa y social que debía incorporar a los individuos e instituciones privadas en el proceso social, económico y político, y debía asegurar la participación política en el ejercicio del gobierno.
Todos estos aspectos fueron los perseguidos por en el referendo consultivo del 25 de abril de 1999, del cual surgió la Asamblea Nacional Constituyente.
Igualmente, debe hacerse énfasis, en que si bien, los deseos de reforma, que se originaron como se indica, en décadas anteriores, se concretaron en esta Asamblea Nacional Constituyente, no debe olvidarse, que la discusión a la conveniencia o necesidad de revisión de la Constitución de 1961, Constitución ésta que había sido con mucho la de más larga duración en la trayectoria de nuestro destino como nación independiente, se había iniciado ya en 1989, e incluso para algunos con anterioridad a esta fecha, gracias en parte a iniciativas como la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, que desde 1985, constituyó uno de los intentos más serios para reformar al estado venezolano, donde se realizaron diversos e importantes estudios así como una labor de sensibilización de la opinión pública, con la consiguiente influencia en la cultura política de la sociedad venezolana.
Así algunos doctrinarios, consideran muy importante el legado que la COPRE le dejó al país, ya que muchos de sus estudios sirvieron de base a la Constituyente de 1999, tomándose de esta comisión por ejemplo las figuras y las ideas refrendarias, que dieron origen a los referendos revocatorio, aprobatorio y abrogatorio, que eran mecanismos de innovación política, sobre los cuales la comisión había realizado estudios.[7]
La Convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente.
Como se indicó anteriormente, la Constitución de 1999 fue el producto de una Asamblea Nacional Constituyente, cuya particularidad reside, en que la misma, no derivó, de un golpe de Estado Clásico o de una revolución como había sido la tradición en nuestra historia constitucional precedente, sin embargo, esto no implica, que su convocatoria estuviera exenta de polémicas.
De hecho, en muchos casos, la forma en que se llevaron los acontecimientos que abrieron paso a dicha convocatoria, fue catalogada como fraudulenta, o como de golpe de Estado contra la Constitución de 1961[8].
En efecto, debe recordarse que una vez que Hugo Chávez Frías se posesionó en su cargo el Presidente de la República, después de haber sido electo en diciembre de 1998, el día 2 de febrero de 1999 procedió a realizar un llamado para un referendo consultivo sobre la convocatoria de una Asamblea Constituyente, que no estaba regulada en la Constitución vigente para la época, que era la de 1961. Esto trajo como consecuencia, una polémica batalla legal y académica, que discutía acerca de la forma correcta de convocar a esta Asamblea, y que se desarrollaba principalmente en torno a si había ruptura o no del hilo constitucional si se procedía a la convocatoria, sin tomar acciones previas.
El tema central de la discusión era si para evitar esta ruptura, era necesario o no, proceder en primera instancia, a una reforma puntual de la Constitución de 1961, para regular la Asamblea Nacional Constituyente como un instrumento político para la reforma constitucional, a los efectos de que pudiese ser convocada, ya que dicha institución no se encontraba dentro de los mecanismos de revisión de la Constitución.
Entonces, surgió un dilema entre supremacía constitucional y soberanía popular, y la única forma para que la segunda prevaleciera sobre la primera tenía que ser por vía de una interpretación constitucional emitida por la Corte Suprema de Justicia, la cual decidió, no dejando satisfechos a muchos, que consideraron que no se resolvió expresamente el tema, que se podía convocar un referendo consultivo sobre la Asamblea Constituyente, y que la misma en definitiva se podía crear mediante la voluntad popular[9].
La polémica continuó, pues de acuerdo a algunas opiniones, las sentencias, en efecto, sólo resolvieron que era “procedente convocar a un referendo en la forma prevista en el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, para consultar la opinión mayoritaria, respecto de la posible convocatoria a una Asamblea Constituyente, en los términos expuestos en este fallo” pero no que dicha convocatoria e instalación de una Constituyente podía hacerse sin regularla previamente en la Constitución. Es decir, la solicitud de los recurrentes de si “con fundamento en dicha norma puede convocarse un Referendo que sirva de base para la convocatoria de una Asamblea Constituyente sin que medie una Enmienda o una Reforma de la Constitución”, no fue resuelto expresamente por la Corte Suprema.
Sin embargo, el proceso continuó, a pesar de múltiples impugnaciones que intentaban impedir su desarrollo bajo esas condiciones, así por ejemplo, se intentaron acciones en contra del Decreto Nº 3 mediante el cual, el Presidente de la República, tomó la iniciativa de decretar “la realización de un referendo para que el pueblo se pronunciase sobre la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente” y los actos del Consejo Supremo Electoral convocando el referendo, que llevaron incluso a la modificación de las preguntas a ser planteadas en el referendo, siendo anuladas algunas, y otras reformadas[10].
El referendo y la elección de la Asamblea
Después de todas varios incidentes judiciales, y de la corrección del Decreto Nº 3 de 2 de febrero de 1999, el proceso constituyente quedó abierto, habiéndose celebrado el referendo consultivo el 25 de abril de 1999, en el cual votaron 4.137.509 de los 11.022.936 electores registrados con una abstención electoral del 62.2%. La votación por el “sí” representó un 92,4% y la votación “no” un 7,6%.
Por su parte, la Asamblea Nacional Constituyente fue electa el 25 de julio de 1999, en una votación donde la abstención fue del 53.7% resultando, de un total de 131 constituyentes electos, 125 con el apoyo del Presidente Chávez, con lo que la “oposición” quedó formada por sólo 6 constituyentes.
La asamblea fue de naturaleza unicameral, y en ella se encontraban representados 104 constituyentes en 24 circunscripciones regionales coincidentes con los Estados y el Distrito Federal; 24 Constituyentes en una circunscripción Nacional, y 3 Constituyentes de las comunidades indígenas, atendiendo a la pluralidad existentes en las regiones del país[11].
Instalación, Naturaleza y límites
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El año 1999 transcurrió dentro de una fuerte polémica sobre la naturaleza, alcances y límites de los poderes de la Asamblea Nacional Constituyente. El debate, nuevamente se centraba al carácter originario, supraconstitucional o no de La Asamblea. Así, para algunos, en todo caso, la Asamblea Nacional Constituyente, estaba sometida a las bases aprobadas por la voluntad popular expresada en el referendo consultivo del 25 de abril de 1999; razón por la cual, durante su funcionamiento debió haber respetado la vigencia de la Constitución de 1961, la cual sólo podía perder vigencia cuando el pueblo se pronunciara, mediante posterior referendo aprobatorio, sobre la nueva Constitución.
Por otro lado, la Asamblea Nacional Constituyente, aprobó su estatuto de funcionamiento y se declaró a sí misma, como “depositaria de la voluntad popular y expresión de su Soberanía con las atribuciones del Poder Originario para reorganizar el Estado Venezolano y crear un nuevo ordenamiento jurídico democrático”, auto atribuyéndose, además, potestad para “en uso de las atribuciones que le son inherentes, podrá limitar o decidir la cesación de las actividades de las autoridades que conforman el Poder Público” (artículo 1). Como consecuencia de ello, la Asamblea también resolvió que “todos los organismos del Poder Público quedaban subordinados” a la misma y, en consecuencia, que estaban en la obligación de cumplir y hacer cumplir los “actos jurídicos estatales” que emitiera (parágrafo primero, artículo 1º).
En esta forma, la Asamblea se auto atribuyó potestades públicas por encima de la Constitución de 1961, cuyas normas, por disposición de la propia Asamblea, se dispuso que sólo se mantendrían en vigencia “en todo aquello que no colida o sea contrario con los actos jurídicos y demás decisiones de la Asamblea Nacional Constituyente” (parágrafo segundo, artículo 1º)
Al final, la diatriba, acerca del carácter de la Asamblea Nacional Constituyente, fue zanjada por una controvertida sentencia del 14 de octubre de 1999 (caso: Impugnación del Decreto de Regulación de las Funciones del Poder Legislativo) en la cual la Corte, cambiando el criterio que había sustentado en la sentencia anterior de la Sala Político Administrativa del 18 de marzo de 1999, desligó a la Asamblea Constituyente de las previsiones de la Constitución de 1961, permitiendo que aquélla pudiera desconocerla, con lo “legitimó” además diversos actos “constituyentes” que para muchos, inconstitucionales que había adoptado en los dos meses precedentes[12].
Por otro lado, fueron controversiales, la forma en que la Asamblea intervino y eliminó las Asambleas Legislativas de los Estados de la Federación, y decretó la suspensión de las elecciones municipales que debían convocarse el 28 de noviembre de 1999.
Aún hoy, al analizar los hechos que dieron lugar a la convocatoria, elección e instalación de la Asamblea Nacional Constituyente, así como la legitimidad de sus actos, surgen polémicas, acerca de las fallas y contradicciones que envolvieron al proceso constituyente en lo que se refiere a la elaboración de la nueva Constitución, sin embargo, el proyecto de Constitución se aprobó definitivamente el 19 de noviembre de 1999, luego de más de cien días de intenso trabajo, que intentaron sintetizar en ese corto tiempo, más de una década de ideas que se habían gestado en las distintas instancias de participación.
La aprobación de la Constitución
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La Constitución, fue aprobada junto con sus Disposiciones Transitorias en referendo aprobatorio realizado el 15 de diciembre de 1999 (con un 72% a favor del SI y un 28% del NO, es decir aprobada realmente por un 33% de los electores, ya que sólo voto 46% de los inscritos en el registro electoral, resultando ganadora de abstención con 54%), posterior a esto, más polémica aún, causó que, una semana después, el 22 de diciembre de 1999, la propia Asamblea Nacional Constituyente emitió un nuevo Decreto “constitucional” no aprobado por el pueblo, el de “Régimen de Transición del Poder Público”, dos días después de la “proclamación” de la Constitución pero antes de su entrada en vigencia, pues la publicación de la Constitución en Gaceta Oficial había sido demorada hasta el 30 de diciembre de 1999.
El decreto contempló, la designación provisional de altos funcionarios del Estado: El Tribunal Supremo de Justicia, que sustituyó a la CSJ, el Fiscal General, el Contralor General, el Consejo Nacional Electoral (árbitro de las elecciones), el Defensor del Pueblo y la Comisión Legislativa Nacional, que supliría transitoriamente a la Asamblea Nacional, nombramientos realizados, todos ellos “a dedo”, sin cultura pública y transparente como lo reclamaba la nueva Constitución.[13]
La nueva constitución era violada antes de su entrada en vigencia, por la misma asamblea que la dictó.
II. La elaboración de la nueva Constitución
1) Metodología de trabajo.
La Asamblea Nacional Constituyente, se instaló por primera vez, en el aula Magna de la Universidad Central de Venezuela el 3 de agosto de 1999, y finalizó su trabajo en enero del 2000, realizando 63 sesiones, en el hemiciclo de la Cámara de Diputados del Congreso de la República, con las excepciones de la sesión inaugural y la de clausura, que tuvo lugar en Ciudad Bolívar.
Como indica Combellas, las actividades de la Asamblea Nacional Constituyente pueden dividirse en dos[14]: Los polémicos actos y decretos que en uso de sus autoproclamados poderes originarios implicaron una interferencia efectiva en el funcionamiento de los poderes establecidos, a los cuales ya se hizo mención y que llenaron de polémica el escenario bajo el cual se realizó la otra actividad: El proceso de elaboración de la Nueva Constitución.
Con respecto a la elaboración de la Constitución, está claro que no existía un proyecto oficial previo, por lo que se pueden denominar como falsas, las acusaciones que señalan que la Asamblea Nacional Constituyente se contentó con ratificar el proyecto de Constitución que en su momento le presentó para su consideración el presidente Chávez, quien sin duda tuvo mucha influencia en algunos puntos de la Constituyente, pero no en todos, y sus aportes fueron valorados al igual que los hechos por todos los sectores del país que participaron, por las 20 comisiones en que la Asamblea Nacional Constituyente, distribuyó los grandes temas constitucionales, con el fin de entregar el proyecto ensamblado a la plenaria, para su deliberación, consideración y aprobación.
La composición hegemónica no afectó el debate inicial de la Constituyente, el cual se desarrolló en una primera etapa, de manera amplia y participativa, tanto en el plenario como en las comisiones y en los que se utilizó curiosamente como base, la propia constitución de 1961; sin embargo, con el pasar de las semanas la fracción del MVR cohesionó sus fuerzas, convirtiéndose la constitución en una imposición mayoritaria; y aunque la oposición estuviese integrada por escasamente seis representante, sus aportes fueron sobresalientes, contribuyendo a la redacción del Proyecto de Constitución.
Los puntos sobre los cuales más estuvo más pendiente, e influyó la figura del Presidente Chávez, gracias a su mayoría circunstancial, fueron el cambio del nombre de la república, la reelección presidencial, así como el aumento del período, la adjetivación de la democracia como protagónica; la instauración del Poder Moral y el Poder Electoral, siguiendo en lo formar el modelo bolivariano; la autonomía creciente de la Fuerza Armada Nacional, así como una mayor concentración del Poder Ejecutivo en desmedro de las otras ramas del poder público, y con especial énfasis en restringir la independencia y autonomía regional y local, que apenas llevaba una década de desarrollo.
Por esta razón se levantaron alarmas durante todo el proceso, que señalaban que lo que se redactaba era una Constitución diseñada para el autoritarismo, pero, si bien no puede negarse sus fallas y debilidades, nada más lejos de la verdad. Por el contrario, es importante resaltar, el carácter democrático que acompañó la Constitución desde sus orígenes hasta sus concreción; y que aunque la conflictividad política, la polémica y los ambientes de polarización en que la misma fue redactada, puesta en vigencia y se mantiene hasta ahora; hiciera parecer que la Constitución es de un solo sector de la población, cuando esta pertenece a todos.
Tal como lo predijo Combellas[15], la prueba de fuego del texto de la Constitución de 1999 ha comenzado, con la muerte del presidente Chávez en el 2013, y actualmente algunos toman partido por su defensa o reforma; ante los ataques de la realidad contra su eficacia.
2) Los temas más discutidos.
El Cambio de nombre de la República.
Venezuela pasó a llamarse República Bolivariana de Venezuela, este punto, como se conoce, no fue aprobado por consenso, siendo punto de división entre los asambleístas durante la discusión, fue finalmente adoptado, utilizando la mayoría apoyada por el presidente Chávez, quien influyó bastante en este punto.
La eliminación de la segunda Cámara del Congreso
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Después del debate, triunfó otra vez por mayoría la tesis unicameralista, una de las contradicciones a la Forma Federal de Gobierno adoptada por la propia Constitución en sus principios fundamentales.
La definición de los alcances o límites de los derechos de los pueblos indígenas
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Con respecto a este tema, la Asamblea se dividió en dos, los “nacionalistas” y los “indigenistas” que tenían posiciones contrarias con respecto a la prevalencia de la soberanía nacional frente al fortalecimiento de las culturas y los pueblos indígenas, las diferencias fueron zanjadas con la definitiva redacción del actual artículo 126 de la Constitución[16].
La doble vuelta o balotaje.
Se planteó en relación a la elección del Presidente de la República, sin embargo, esta institución fue totalmente abandonada sin menor explicación en el texto final.
La eliminación de las Asambleas legislativas.
Bandera que fue utilizada por el MVR, al considerarlas o tildarlas de centros proclives a componendas y corruptelas, al final las Asambleas simplemente fueron sustituidas o mejor dicho pasaron a llamarse Consejos Legislativos de los estados.
El vaciamiento de las competencias tributarias de los Estados.
También producto de la influencia del Presidente Chávez, y representando otro golpe a la Forma de Estado Federal, proclamada por la propia constitución, siendo la potestad tributaria sin duda, la mayor manifestación de autonomía de un Estado; se abandonó la propuesta que fue aprobada en este respecto en primera discusión.
La nacionalización petrolera
En este punto se enfrentaron dos posiciones, la de los llamados nacionalistas y los aperturistas, que centraron su debate en el control, jerarquizado constitucionalmente, que debía tener el Estado sobre la industria petrolera. Terminó predominando una tesis de consenso en el artículo 303 de la Constitución, en el cual si bien el Estado se reserva la totalidad de las acciones de Petróleos de Venezuela, S.A. y a su vez autoriza la participación del sector privado en el manejo de las filiales y de otras formas de asociación empresarial.
La disolución de la Asamblea Nacional por parte del Presidente de la República
Fue un tema de amplio debate, que al final se materializó en el artículo 240 de la Constitución, como un recurso del primer mandatario para preservar la gobernabilidad ante un eventual bloqueo de su gestión por parte de una mayoría hostil de la Asamblea Nacional. Durante el debate, surgieron opiniones acerca de la peligrosidad de esta disposición, la cual curiosamente se ha puesto a prueba desde enero de 2016, cuando los diputados de la oposición venezolana, tomaron posesión de sus curules con una mayoría consecuencia de una crisis acentuada después de la muerte del Presidente Chávez.
Actualmente, el Presidente Maduro, se encuentra en posición de minoría en el parlamento, y acusa a la Asamblea Nacional de hostil, sin embargo, no ha podido disolverla, a pesar de haber expresado en varias ocasiones estar dispuesto a ello, al no haberse consumado el supuesto establecido en la Lex Superior[17].
La eventualidad de la eliminación de la inmunidad penal de los diputados de la Asamblea Nacional
Otro tema que suscitó controversia, y también hoy actualidad, ante la situación política que atraviesa Venezuela. Al momento de la discusión triunfó el mantenimiento de esta inmunidad en términos semejantes a la Constitución de 1961, con la diferencia de que la detención y enjuiciamiento corresponde de manera exclusiva el Tribunal Supremo de Justicia.
La regulación de la Fuerza Armada Nacional
Aquí fueron más relevantes, los debates que acontecieron en torno al voto militar, la supresión del carácter no deliberante, así como la eliminación de la disposición contenida en la Constitución de 1961, mediante la cual se exigía la autorización para el ascenso de oficiales de la FAN, desde coronel o capitán de navío, inclusive.
Esta última facultad de control de la Asamblea Nacional que desapareció en la Constitución de 1999, parece haber exacerbado el control del Ejecutivo sobre la Fuerza Armada, pero a la vez, esta, ha adquirido una posición predominante en la vida pública y política del país, condicionando incluso decisiones del Ejecutivo ante la crisis existente en la actualidad.
3) El nuevo texto Constitucional, sus innovaciones.
El nuevo nombre de la República
Como se dijo antes, uno de los temas más polémicos durante el debate, y que fue impuesto en la segunda discusión por la mayoría circunstancial que participó en la Asamblea Nacional Constituyente, impulsado principalmente por el presidente Chávez, fue el cambio de nombre de la República, así como la inclusión en su articulado, de disposiciones influenciadas por el bolivarianismo
La polémica, generada en torno a la conveniencia o no de la adopción del término, se dio ante las posibles motivaciones partidistas tras el impulso de este cambio, pues se recuerda que la denominación inicial del Movimiento político que estableció y presidió el fallecido Presidente de la República, Hugo Chávez y que, como partido político, pretendió funcionar era el de Movimiento Bolivariano 200. Se acusó entonces, de que al ser el partido del Presidente de la República, en efecto, el “partido bolivariano” y es por ello que se pretendió imponer el nuevo nombre de la República.
Este cambio al final se materializó, y hablar sobre este tema es complejo, ante la también compleja figura que representa Simón Bolívar en el ideario del venezolano.
Su influencia y permanencia se cree estará sometida a un posible cambio político, pues además puede considerarse el mismo como un agente que aún hoy, es divisor y excluyente, al ser utilizado en muchas ocasiones como bandera política y de polarización entre bolivarianos y los que no lo son, entre buenos y malos; entre puros y corruptos; entre revolucionarios y antirrevolucionarios; y todo ello mediante la manipulación de la historia y los sentimientos populares con el control del Poder.
Tanto es así, que el llamado Decreto de Carmona, el 12 de abril de 2002, tras los sucesos que desencadenaron en un golpe de estado, estableció casi como un punto de honor o aspecto prioritario en su artículo 2, el restablecimiento del nombre de República de Venezuela.
La Democracia participativa
La Constitución de 1999, pretende introducir innovaciones jurídico-filosóficas, que se plantean la cuestión de la revaloración jurídica o el realce significativo de la participación ciudadana en el contexto de los principios, órganos e instituciones vigentes, asimismo, plantea tanto en su preámbulo, como en el articulado referido a los principios, el concepto de Democracia Participativa.
El sistema participativo se presenta entonces como superior al representativo, y supone que el pueblo retiene siempre la soberanía y si bien puede ejercerla a través de sus representantes, también puede por sí mismo hacer valer su voluntad frente al Estado. Indudablemente, quien posee un poder y puede ejercerlo delegándolo, con ello no agota su potestad.
La democracia participativa es un eje axiológico que atraviesa todo el texto constitucional, y se manifiesta a través de variadas instituciones, se consagran así, y se les da rango constitucional, a los medios de participación en el Artículo 70, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocación del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo.
Desde ese entonces, la figura del referéndum, como medio de participación en las decisiones políticas, adquirió gran relevancia, tal como lo propuso el Constituyente, quien no sólo hace referencia a la Democracia participativa, sino también al carácter revocable de los mandatos, para reforzar el derecho de los ciudadanos a decidir sobre el destino de quienes ejercen los Poderes Públicos, cuando estos no satisfacen sus expectativas.
Es claro, que la democracia participativa y la figura del referendo adquiriría relevancia, cuando la misma Constitución de 1999, es producto de un referendo consultivo sobre la convocatoria de una Asamblea Constituyente, que no estaba regulada en la Constitución vigente para la época, que era la de 1961, pero cuya posibilidad se dio, una vez abonado el camino por la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, en sentencias dictadas el 19 de enero de 1999.
El Constituyente, modificó los principios de gobierno, y sentó las bases para una democracia con mecanismos de participación, con un gobierno electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y sobre todo de mandatos revocables. Y desde el punto de vista específico, la figura del referéndum, en su etimología, acepciones, reseña histórica y diferencias con el Plebiscito; como herramienta de consulta popular y clases de referéndum; sus bases constitucionales, y la experiencia en Venezuela.
Aunque hay muchos aspectos en los que trae innovaciones, sin duda alguna, los medios de participación, el concepto en sí de democracia participativa, es uno de los aportes más importantes de la Constitución de 1999. Su causa y motivo, ante la necesidad del Estado de transformarse ante la crisis y el desgaste causado durante los primeros cuarenta años de democracia representativa.
Sin duda, el refrescamiento del sistema democrático, mediante la inclusión de medios de participación, y la reforma del estado mediante la descentralización, para reforzar el tradicional federalismo, eran los grandes temas que debieron haber signado los debates de la Asamblea Nacional Constituyente. Por lo menos con respecto a los medios de participación se realizó un gran avance, no así con respecto a la forma de estado Federal.
Es este el mayor logro de una Constitución ya no tan joven, sin embargo, la articulación a esta fecha de estos medios de participación, ha sido accidentada, en dos décadas signadas por la alta conflictividad política.
La Forma de Estado Federal Descentralizado:
Con la Constitución de 1999, se esperaba una gran reforma política del Estado para el reforzamiento del federalismo mediante la descentralización política de la Federación. Se trataba de avanzar en las reformas que se habían iniciado en 1989, con la elección directa de los gobernadores de Estado y con el inicio de transferencias de competencias nacionales a los Estados. Era necesario prever una más precisa distribución de competencias exclusivas entre el nivel nacional, el de los Estados y el de los Municipios, así como la identificación, también más precisa, de las competencias concurrentes entre las diversas entidades político-territoriales. Por lo demás, el aspecto más importante en el cual debía avanzarse para hacer realidad la descentralización política de la Federación, era la previsión expresa de competencias tributarias propias para los Estados.
En esta materia, sin embargo, nada se avanzó respecto de lo que ya había ocurrido con las reformas iniciadas en 1989. Más bien hubo notables retrocesos: primero, se eliminó el Senado y el bicameralismo en el Parlamento Nacional, eliminándose en consecuencia toda posibilidad de igualdad entre los Estados (art. 159), pues la única instancia en la cual podrían ser iguales es cuando tienen un mismo voto, con igual valor, en una Cámara Federal; segundo, la competencia tradicionalmente residual de los Estados de la Federación fue trastocada, estableciéndose además, una competencia residual del Poder Nacional en materia tributaria no atribuida expresamente a los Estados y Municipios (art. 156,12); tercero, ninguna competencia tributaria fue atribuida expresamente a los Estados, por lo que incluso la competencia tradicional en materia de impuestos al consumo que tenían como competencia originaria, fue eliminada totalmente (art.156,12); cuarto, los Estados sólo podrán tener competencias tributarias en las materias que le sean asignadas expresamente por ley nacional (art. 167,5); quinto, las competencias que se identifican como exclusivas de los Estados de orden sustantivo, sólo pueden ejercerse de conformidad con la legislación nacional que se dicte (art. 164); sexto, la autonomía de los Estados fue duramente lesionada, al prescribirse que la regulación de las materias de competencia concurrente sólo pueden dictarla los Consejos Legislativos, cuando en el nivel nacional se dicten leyes de base y conforme a ellas (art. 165); y séptimo, la autonomía estadal fue seriamente limitada al atribuirse a la ley nacional (art. 162) la regulación del régimen y funcionamiento de los Consejos Legislativos de los Estados que son parte de sus poderes públicos, y respecto de los cuales debía corresponder a los Estados regularlos en su propia Constitución (art. 164,1).
La Federación, en Venezuela, por tanto, sólo es “descentralizada” en el calificativo inserto en el artículo 4 de la Constitución; pues en la práctica, está tanto o más centralizada que en la Constitución de 1961.
Sin embargo, es de notar, que aunque tuvo un retroceso, el plan del Constituyente de 1999, sigue siendo la tradicional forma federativa, tal como lo establecen no sólo el artículo 4, sino también lo dispuesto en los artículo 16, 157 y 158, en especial en este último, donde se asume la descentralización, como política nacional, que debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales; por lo que cualquier ley que avance en sentido contrario es de carácter inconstitucional.
El Concepto de Estado Social
A partir del contexto de la Constitución de 1999, Venezuela adopta y se constituye, de manera formal[18] en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia[19].
Con la constitucionalización formal de este concepto, se buscó hacer énfasis en la necesidad de superar la simple definición de Estado de Derecho, propia de la doctrina liberal, que dio origen al capitalismo, por la amplitud del Estado Social, donde se potencia el papel del Estado en la sociedad, como prestador de servicios de carácter obligatorio, se incrementa o se exacerba la figura del Poder Ejecutivo, a través de la ampliación de su potestad reglamentaria y legislativa; afectando de esta forma los fines del estado, orientado a la reducción de desigualdades sociales.
Esta concepción del Estado Social, tiene influencia tanto en lo extensiva redacción de los Derechos humanos, como en la forma de organizar los órganos que ejercer el poder público, así como en el reforzamiento del presidencialismo.
Es importante destacar, que no debe confundirse el concepto de Estado Social, con Socialismo, pues uno hace referencia más a las teorías modernas de los fines del Estado, y el segundo a un sistema económico político, que además muchos consideran incompatible, con un Estado de Derecho[20], en el cual se constituye también el Estado Venezolano.
El Régimen de los Derechos Humanos
Los derechos humanos gozan de una regulación especial y extensa en la Constitución de 1999, siendo lo más sobresaliente de este régimen, la preeminencia de los mismos como un valor superior de la Constitución, superiores y anteriores al Estado, cuya función es reconocerlos, consagrarlos constitucionalmente, y además garantizarlos y fomentarlos.
Asimismo, se contempla que todo acto de los Poderes Públicos que viole o menoscabe estos derechos es nulo, incurriendo los funcionarios infractores en responsabilidad penal, civil y administrativa; por último, el Estado tiene la obligación de investigar y sancionar legalmente los delitos contra los derechos humanos cometidos por sus autoridades; y en cuarto lugar, asume la obligación de indemnizar a las víctimas.
La carta de derechos, es generosa, por lo que a veces, incluso es criticada por confundir entre buenas intenciones y los derechos constitucionales y el engaño que deriva de la imposibilidad de satisfacer algunos derechos sociales[21].
El Sistema Presidencialista:
El tradicional sistema presidencialista venezolano se potencia y para otros se exacerba en la Constitución de 1999. En efecto, en el modelo presidencial escogido, se combinan los siguientes cuatro factores: en primer lugar, la extensión del período presidencial a seis años; y en segundo lugar, la reelección inmediata del Presidente de la República (art. 230). Pero los dos elementos anteriores se combinan con otros dos: tercero, lo complicado del referendo revocatorio del mandato (art. 72), lo que lo hace prácticamente inaplicable, tal como lo demuestran las experiencias que ya se han vivido; y cuarto, la eliminación del principio de la elección del Presidente por mayoría absoluta y doble vuelta, que estaba en el Proyecto aprobado en primera discusión. Ello se eliminó en segunda discusión y se conservó la elección por mayoría relativa (art. 228), como lo preveía la Constitución de 1961.
A este modelo presidencialista, se agrega la posibilidad de disolución de la Asamblea por el Presidente de la República, aun cuando en casos excepcionales de tres votos de censura parlamentaria al Vicepresidente Ejecutivo (art. 240).
Mención aparte, merece la regularización de las leyes habilitantes o de delegación legislativa a los efectos de emisión de Decretos-Leyes y no sólo en materia económica y financiera (art. 203); de la cual se ha abusado en tantas ocasiones, de manera fraudulenta, para evitar la toma de decisiones por factores políticos adversos.
Aún hoy sigue causando polémica, por el abuso que de esta figura se ha hecho, ante el escenario de conflictividad política.
La regulación de la Fuerza Armada Nacional
Con respecto a este tema resaltan los siguientes aspectos primero, no se clarifica constitucionalmente su subordinación al poder civil; segundo, desaparece en el texto la atribución del Senado (tampoco la Asamblea Nacional), de autorizar los ascensos militares a partir del grado de coronel; tercero, sus facultades exceden el convencional concepto de soberanía nacional, para abarcar la cooperación en el mantenimiento del orden interno; cuarto, se le faculta, en los términos que disponga la ley, a ejercer actividades de policía administrativa y de investigación penal; quinto, se le reconoce un régimen de seguridad social propio, distinto al régimen de seguridad social único contemplado por la Constitución para el resto de los venezolanos; sexto, se le reconoce a los integrantes de la Fuerza Armada el derecho al sufragio; y por último, se le reconoce un sistema autónomo de control, vigilancia y fiscalización de sus ingresos, gastos y bienes públicos, bajo la dirección del Contralor General de la Fuerza Armada, surgido de la propia institución.
Estos aspectos, han potenciado el papel de la Fuerza armada nacional en la vida política y social venezolana, y han provocado en la práctica una curiosa y preocupante relación de esta institución con el Ejecutivo Nacional, acentuándose cada vez más su presencia en la Administración Pública.
La separación de Poderes
La Constitución adopta un esquema de separación de poderes no sólo entre el Legislativo y el Ejecutivo con la configuración del sistema presidencial de gobierno, sino entre el Poder Judicial, cuya autonomía se consagra repetidamente y otros dos nuevos Poderes de rango constitucional: el Poder Ciudadano, que abarca el Ministerio Público (Fiscal General de la República), el Defensor del Pueblo; la Contraloría General de la República; y el Poder Electoral, que ejerce el Consejo Nacional Electoral.
Esta estructura en muchas ocasiones fue criticada, bajo la tesis de que una efectiva separación de poderes, está montada sobre la independencia entre ellos, de manera que el origen de sus titulares (elección o designación) no debe quedar a merced de la voluntad de ninguno de los poderes del Estado. Lo que no sucede en la Constitución de 1999, la cual permite a la Asamblea Nacional, remover de sus cargos al Fiscal General de la República, al Defensor del Pueblo, al Contralor General de la República, a los Miembros del Consejo Nacional Electoral (art. 296) y más grave aún, a los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia (art. 265).
Curiosamente, cuando hoy se encuentran en el ejecutivo nacional y en el legislativo, factores políticos distintos, llama la atención, el papel de superioridad o preponderancia que ha asumido el Poder Judicial, especialmente la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que ha mutado más allá de las competencias atribuidas por la Constitución.
El carácter normativo de la Constitución y la Jurisdicción Constitucional
La Constitución de 1999, tiene la pretensión de ser una Constitución normativa, desde el momento en que se establece en su artículo 7 como norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico.
En función de este propósito se elaboró el título VIII, con dos capítulos, uno dedicado a la garantía de la Constitución y otro a los estados de excepción. Por un lado, se consagra a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la labor de ser el guardián de la Constitución, función que ha mutado con el tiempo, al punto de criticarse los abusos y las decisiones que ha tomado la sala en los años reciente.
Por otro lado, con respecto a los Estados de Excepción que son regulados muy correctamente y de manera más extensa que en la Constitución de 1999, parece que en la práctica, se ha desnaturalizado esta figura, haciendo uso de las decisiones de la mencionada Sala, sobre todo en este último año, en el cual el ejecutivo nacional ha pretendido gobernar sin la Asamblea Nacional.
Los medios de Revisión Constitucional
La Constitución de 1999, contempla tres procedimientos de reforma: la enmienda, la reforma constitucional y la asamblea nacional constituyente. Su diferencia es de grado, dependiendo de la magnitud de la revisión; pero independientemente del procedimiento adoptado, toda revisión constitucional debe someterse a referendo popular.
La motivación está en la jerarquía de las normas constitucionales por una parte, y en el valor de la democracia participativa por la otra. Si la Constitución tiene un fuerte contenido participativo en muchas de sus disposiciones, resulta coherente que la modificación de normas de tanta jerarquía fuera consultada con el pueblo.
En resumen, la Constitución no está cerrada a su revisión, incluso hasta la radicalidad de la convocatoria de una constituyente con poderes ordinarios. Por lo que al menos asegura, en sí misma, la posibilidad de un cambio, por medios democráticos y sin rompimiento del hilo constitucional.
El artículo 350
Mención aparte, por ser una de las innovaciones más sobresalientes de la Constitución de 1999, merece el artículo 350. Pues en el mismo se recoge una rica tradición que se enmarca dentro del derecho de rebelión, la resistencia a la opresión y más actualmente, la manifestación de resistencia activa y no violenta denominada como desobediencia civil.
Se trata de un derecho esencial (natural e imprescriptible, de acuerdo con la Declaración Francesa de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789).
Este artículo, ha sido utilizado durante muchos años, y es uno de los más aceptados en la lucha política, tanto cuando se cuestionaba la autoridad del Presidente Chávez, como ahora bajo el gobierno del Presidente Maduro, quien le ha tocado un momento de conmoción política y económica que parece acercarse a la culminación de una crisis en la que entró la Constitución, apenas aprobada.
4) Crisis de la Constitución de 1999.
Para culminar, después de 17 años de vigencia, vale hacer una pequeña reflexión acerca de lo que ha representado la Constitución de 1999, tomando en cuenta, la crisis política que parece no haber cesado en el país desde la aprobación de esta norma.
La conflictividad política ha acompañado a la Constitución desde su convocatoria, discusión, aprobación, y más aún en su vigencia.
Se recuerda, la polémica causada por la propia Asamblea Nacional Constituyente, la cual emitió un nuevo Decreto “constitucional” no aprobado por el pueblo, el de “Régimen de Transición del Poder Público”, dos días después de la “proclamación” de la Constitución pero antes de su entrada en vigencia, pues la publicación de la Constitución en Gaceta Oficial había sido demorada hasta el 30 de diciembre de 1999.
Así, inmediatamente aprobada, la Constitución fue estremecida, por un régimen transitorio elaborado al margen de sus valores, principios y normas. Lo que llevo a la conflictividad política vivida en sus primeros años, y que trajeron como consecuencia los hechos de 2001 y 2002, donde hubo incluso una ruptura del hilo constitucional.
Posteriormente, la evolución de los acontecimientos nos muestra a la Constitución de 1999 como un texto que ha sido sucesivamente violentado, en la mayoría de los casos con la anuencia de la Jurisdicción Constitucional, la cual estaba llamada a ser su guardián.
Así, el sector político dominante para la época, intentó impulsar una reforma en el año 2007, por iniciativa del Presidente de la República. Reforma, que con la cual se pretendía transformar radicalmente el Estado democrático y social de derecho en un Estado Socialista, Centralizado, Policial y Militarista, y modificar principios fundamentales, en fraude a la Constitución pues esas modificaciones sólo podían realizarse mediante la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente (art. 347), habiendo sido la Sala Constitucional cómplice del fraude al haberse negado sistemáticamente a ejercer el control de constitucionalidad de los diversos actos preparatorios de la fraudulenta reforma.
Dicha reforma fue rechazada, el 2 de diciembre de 2007, sin embargo tanto la Asamblea Nacional como el propio Poder Ejecutivo, de nuevo con la complicidad del guardián de la Constitución, procedieron a “implementar,” en fraude a la Constitución y a la voluntad popular, muchos aspectos de la rechazada reforma, mediante Decretos Leyes dictados en ejecución de la Ley habilitante de febrero de 2007, tendientes, por ejemplo, a establecer la planificación centralizada, implementar las bases del Estado Socialista y del sistema económico socialista, y transformar la Fuerza Armada en una Fuerza Armada Bolivariana con una Milicia no prevista en la Constitución, todo lo cual había rechazado el pueblo; así como mediante otras leyes dictadas para regular la Administración Pública, y el Distrito Capital como entidad territorial totalmente dependiente del Poder Nacional.
Posteriormente, se realiza un proceso de “enmienda constitucional” el 2009, mediante el cual se utilizó un procedimiento distinto al previsto en la Constitución para reformar uno de los principios fundamentales del gobierno de las entidades políticas del Estado consagrado en el artículo 6 de la Constitución, referente a la necesidad de que siempre sea “alternativo”.
Se trata de un principio de los llamados pétreo que no puede cambiarse y que en todo caso hubiera requerido la convocatoria de una Asamblea Constituyente para su consideración.
Nada de ello se hizo, y la enmienda fue avalada por la Sala Constitucional mediante sentencia No 53 de 3 de febrero de 2009, allanando el camino para la realización del referendo aprobatorio del 15 de febrero de 2009, en el cual se aprobó el proyecto de Enmienda Constitucional relativa a los artículos 160, 162, 174, 192 y 230 de la Constitución, que estableció en Venezuela, al contrario de la tradición constitucional anterior, el principio de la posibilidad reelección continua de cargos electivos eliminando el principio constitucional de la alternabilidad republicana (art. 6), violando además, la prohibición constitucional de realizar una consulta popular sobre modificaciones a la Constitución ya rechazadas por el pueblo en un mismo período constitucional (art. 345).
Siendo así, el prestigio y los avances logrados con la Constitución de 1999, una constitución científica, y sin duda democrática, han sido manchados por el abuso que de la misma, han realizado los sectores políticos dominantes.
Actualmente, pareciera que la agenda política, quisiera forzar un proceso histórico en paralelo a la Constitución de 1999, por tal motivo, la misma ahora parece un mapa, que algunos insisten en cambiar, y otros en ignorar, en ambos casos, nos perdemos en la confusión.
En Septiembre de 2010 el Presidente y su partido pierden las elecciones legislativas, y con ello, el control absoluto que ejercían sobre la Asamblea Nacional, lo que en el futuro les impedía imponer a su antojo la legislación que quisieran, por lo que antes de que los nuevos diputados electos a la Asamblea pudieran tomar posesión de sus cargos en enero de 2011, en diciembre de 2010, atropelladamente, la Asamblea Nacional precedente procedió a la sanción de un conjunto de Leyes Orgánicas mediante las cuales al margen de la Constitución, presenta el marco normativo de su proyecto de nuevo Estado, paralelo al Estado Constitucional.
En el paquete de Leyes del Poder Popular, se encontraban la de las Comunas, la del Sistema Económico Comunal, la de Planificación Pública y Comunal, la de Contraloría Social, la del Sistema de Transferencia de Competencias y Atribuciones de los Estados y Municipios a las Organizaciones del Poder Popular y en ese mismo marco, de estructuración del Estado Comunal montado sobre el Poder Popular se destacan igualmente la reforma de las Leyes de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, y de los Consejos Locales de Planificación Pública.
La Asamblea Nacional, además, sancionó una Ley habilitante autorizando al Presidente de la República para por vía de legislación delegada, dictar leyes en todas las materias imaginables, incluso de carácter orgánico, vaciando así por un período de 18 meses, hasta 2012, a la nueva Asamblea Nacional de materias sobre las cuales poder legislar
La crisis constitucional, se acentúa a partir de la muerte de presidente Chávez, el secretismo que envolvió su estado de salud, y las polémicas decisiones que tomó la Sala Constitucional durante todo el proceso de transición.
Hoy, frente a una crisis económica y de gobernabilidad, hemos visto como se ha permitido la vigencia además de un casi permanente estado de emergencia, al margen de lo previsto en la Constitución, y el papel que ha tomado una dudosa Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
A la par, va el proceso político, que en diciembre eligió una mayoría opositora en la Asamblea Nacional, y le guerra de poderes entre los distintos órganos del poder público que intentan anularse y desconocerse mutuamente.
Sólo el cambio de los sectores políticos en el poder, será lo que definirá si se realiza una reforma constitucional, a través de los distintos mecanismos previstos en la misma norma de 1999.
En conclusión, ha sido la escasa cultura política, y la existencia de una agenda oculta la que ha golpeado la efectividad de la Constitución, han sido los titulares de los órganos, no su texto, lo que ha fallado, pues como se dijo al principio, su correcta interpretación, y el empoderamiento o apropiación que de su contenido se hiciese en la conciencia de sus ciudadanos, era fundamentales, para asegurar su durabilidad, de lo contrario, estaremos condenados a la Constitución 27; siguiendo la tóxica tradición de un país que al parecer, cada vez que enfrenta una crisis, decide reinventarse, y empezar de cero. Tal vez por eso, su corta memoria
FUENTES REFERENCIALES
Brewer-Carías Allan R. EL ESTADO IRRESPONSABLE EN VENEZUELA. Notas para la exposición en el XIII Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, sobre “Responsabilidad patrimonial del Estado,” organizado por el Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo y la Universidad Panamericana, en ciudad de México, 13 de octubre de 2014.
Brewer-Carías Allan R. EL PROCESO CONSTITUYENTE VENEZOLANO Y LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1999. Texto de la exposición en la conferencia sobre Challenges to Fragile Democracies in the Americas: Legitimacy and Accountability, Facultad de Derecho, Universidad de Texas, Austin 25 de febrero de 2000
Brewer-Carías Allan R. GENESIS Y EVOLUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1999. Texto preparado para las IX Jornadas de Derecho Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Monteávila, Caracas, 7 de mayo de 2009.
Brewer-Carías Allan R. REFLEXIONES CRÍTICAS SOBRE LA CONSTITUCIÓN DE VENEZUELA DE 1999. Caracas, enero 2000
Brewer-Carías Allan R. LA CONSTITUCIÓN VENEZOLANA DE 1999 COMO PROMESA INCUMPLIDA. Congreso de Derecho Constitucional, 20 años de la Constitución de 1991, Universidad Javeriana, Bogotá, febrero 2016.
Brewer-Carías Allan R. LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1999: FEDERALISMO Y MUNICIPALISMO (UNA REFORMA INSUFICIENTE Y REGRESIVA) Ponencia para el las IV Congreso de la Conferencia Iberoamericana de Academias de las Ciencias Jurídicas y Sociales, Valencia, España 14 a 16 de Diciembre de 2000.
Brewer-Carías Allan R. EL “ESTADO FEDERAL DESCENTRALIZADO” Y LA CENTRALIZACIÓN DE LA FEDERACIÓN EN VENEZUELA. Situación y perspectiva de una contradicción constitucional. Ponencia elaborada para el Seminario Internacional sobre Federalismo y Regionalismo, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM, Puebla, Noviembre 2003
Combellas Ricardo. La Constitución de 1999 y la reforma política: implicaciones para la gobernabilidad democrática. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Plaza Elena Plaza y Combellas Ricardo (Coordinadores), Procesos Constituyentes y Reformas Constitucionales en la Historia de Venezuela: 1811–1999, Universidad Central de Venezuela, 2 Tomos, Caracas 2005
Rivas Quintero, Alfonso. DERECHO CONSTITUCIONAL. SEXTA EDICION. Editorial Andra C.A. 2010.
[1] Muchas constituciones de nuestra historia, son consideradas por algunos autores, como meras enmiendas de la que existiera en ese momento para acomodarla a caprichos del mandatario de turno o a necesidades políticas pasajeras.
[2] La influencia del personalismo del Presidente de la República quien impulsó la Constituyente como bandera electoral, y el enfrentamiento en el ambiente político, jurídico, y las distintas polémicas que rodearon la convocatoria, el proceso de elaboración, las facultades de la Asamblea Nacional Constituyente y sus limitaciones, ha provocado que en muchas ocasiones, se ataque el texto constitucional, acusándolo incluso a priori de establecer las bases constitucionales para el desarrollo de un autoritarismo político (Por ejemplo, en “EL PROCESO CONSTITUYENTE VENEZOLANO Y LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1999”, de Allan R. Brewer-Carías)
[3] Ver. La Constitución de 1999 y la reforma política: implicaciones para la gobernabilidad democrática. Ricardo Combellas
[4] Si en algo se puede estar de acuerdo, es que la conflictividad política ha marcado la vigencia de la Constitución de 1999, con protestas, paros, innumerables procesos electorales.
[5] La Constitución siempre debe interpretarse a favor de sus ciudadanos, no del poder establecido.
[6] Contrario al plan constitucional en el que poco se ha avanzado, pues la descentralización no es sólo reconocida como complemento del “Estado Federal” que Venezuela declara ser en el artículo 4 de la Constitución de 1999, sino que además es adoptada como política nacional en su artículo 158.
[7] Para más información histórica sobre la Comisión para la Reforma del Estado, se recomienda leer “Venezuela 1984-1999: 15 años de historia (La Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE)
como mecanismo de innovación política) de Edith Mabel Cuñarro Conde**
[8] Véase Génesis y Evolución de la Constitución de 1999 de Allan R. Brewer-Carías.
[9] Estas fueron las sentencias de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, dictadas el 19 de enero de 1999, (casos: Referendo Consultivo I y II), con motivo de resolver sendos recursos de interpretación que se le habían formulado sobre la posibilidad de convocar un referendo consultivo sobre la Asamblea Constituyente conforme al artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio, y la posibilidad de la convocatoria de la misma, no estando dicha instancia política prevista en la Constitución de 1961
[10] Una de las acciones de nulidad, contra los actos del poder electoral fue decidida por la Sala Político Administrativa en sentencia de 18 de marzo de 1999, mediante la cual se anuló la Segunda Pregunta de la convocatoria al referendo; afirmándose que la actuación de la Asamblea Constituyente era posible porque lo permitía la Constitución de 1961, lo que implicaba afirmar que esta última no podía perder vigencia alguna durante la actuación de la Asamblea Nacional Constituyente. Por su parte, la Sala Político Administrativa, en
la sentencia de 13 de abril de 1999, ordenó que se eliminase la frase “como poder originario que recoge la soberanía popular”, del Decreto número 3 que fue reformado por el Presidente de la República y de la Convocatoria del Consejo Nacional Electoral.
[11] Véase sobre el Proceso Constituyente y la Constitución de 1999 Elena Plaza y Ricardo Combellas (Coordinadores), Procesos Constituyentes y Reformas Constitucionales en la Historia de Venezuela: 1811–1999, Universidad Central de Venezuela, 2 Tomos, Caracas 2005.
[12] Entre estos actos constituyentes se encontraban: El Decreto mediante el cual se declara la reorganización de todos los órganos del Poder Público” de fecha 12 de agosto de 1999; El Decreto del 19 de agosto de 1999,donde se resolvió declarar “al Poder Judicial en emergencia” (art. 1º), creando una Comisión de Emergencia Judicial; El “Decreto de Medidas Cautelares Urgentes de Protección al Sistema Judicial”; El “Decreto mediante el cual se regulan las funciones del Poder Legislativo” del 25 de agosto de 1999, que reformó cinco días después, el 30 de agosto de 1999.
[13] La Constitución de 1999 y la reforma política : implicaciones para la gobernabilidad democrática. Ricardo Combellas
[14] Véase el Proceso Constituyente y la Constitución de 1999, Elena Plaza y Ricardo Combellas (Coordinadores), Procesos Constituyentes y Reformas Constitucionales en la Historia de Venezuela: 1811–1999, Universidad Central de Venezuela, 2 Tomos, Caracas 2005
[15] El proceso Constituyente y la Constitución de 1999. En Elena Plaza y Ricardo Combellas (Coordinadores), Procesos Constituyentes y Reformas Constitucionales en la Historia de Venezuela: 1811–1999, Universidad Central de Venezuela, 2 Tomos, Caracas 2005. Pagina 789.
[16] Artículo 126. Los pueblos indígenas, como culturas de raíces ancestrales, forman parte de la Nación, del Estado y del pueblo venezolano como único, soberano e indivisible. De conformidad con esta Constitución tienen el deber de salvaguardar la integridad y la soberanía nacional.
El término pueblo no podrá interpretarse en esta Constitución en el sentido que se le da en el derecho internacional.
[17] Establece el artículo 240, de la Constitución Nacional, que la remoción del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva en tres oportunidades dentro de un mismo período constitucional, como consecuencia de la aprobación de mociones de censura, faculta al Presidente o Presidenta de la República para disolver la Asamblea Nacional. Esta es la única causa de disolución del parlamento venezolano, la cual parece muy difícil de consumarse.
[18] Se dice formal, porque a pesar de no hacer referencia de manera directa a este postulado, ya la Constitución de 1961 contemplaba un capítulo completo destinado a la protección y consagración de los Derechos Sociales, en los artículos que van del 72 al 94, así como el principio de Justicia Social, al que hace referencia el artículo 95 de la norma sustituida por la Constitución de 1999.
[19] Sobre El Artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es evidente la influencia adoptada del numeral 1 del artículo 1, de la Constitución Española de 1978: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.” La cual es copiada en forma casi textual “Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.”
[20] Para más información acerca del Estado Social, véase “El Estado Social” de Fernando Diez Moreno. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2004.
[21] Véase REFLEXIONES CRÍTICAS SOBRE LA CONSTITUCIÓN DE VENEZUELA DE 1999. Allan R. Brewer-Carías