Procurement Partnership

[ireedui]

ХУДАЛДАН АВАХ АЖИЛЛАГААНЫ ШИНЭЧЛЭЛИЙГ ЭРГЭН ХАРАХАД 

Орос, Хятадын дунд орших Монгол улсыг нэгэн цагт ертөнцийн талыг байлдан дагуулсан Чингис хаанаар нь дэлхий дахин мэддэг билээ. Өргөн уудам, онгон зэлүүд газар нутаг нь олон жилийн туршид Монгол улсын нүүр царай болсоор ирсэн юм. Сүүлийн үед Монгол улс байгалийн баялгийн арвин нөөцөөрөө олон улсын хөрөнгө оруулалтыг татаж байна. Монгол улсын хөгжилд оруулах хувь нэмрийн хувьд уул уурхай салбар нь улс орныг талцуулж байгаа боловч Монгол улсыг өөрчлөх боломж гарцаагүй уул уурхайд байгаа гэдгийг бид мэднэ. 

Өөрчлөлтийн бас нэг хөшүүрэг энэ сард тохиож байна. Энэ оны 10-р сарын 1-нээс  шинэчлэн баталсан “Төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр бараа, ажил, үйлчилгээ худалдан авах тухай” хууль хүчин төгөлдөр үйлчилж эхэлж байгаа бөгөөд Монгол улс нь засгийн газрын худалдан авах ажиллагаан дах иргэдийн оролцоог хуульчлан баталгаажуулсан цөөхөн орнуудын нэг боллоо. Энэхүү шинэчлэлийн боломжит үр дүнг хүлээж буй энэ цаг үед уг хууль хэрхэн батлагдсан бэ гэдгийг эргэн харах нь зүй ёсны юм. 

Өнгөрсөн туршлагыг эргэн харахад, хуулийн төслийг боловсруулах ажлын хэсгийн ахлагч, УИХ-ын гишүүн асан Ц.Сэдванчигийн хэлсэнчлэн “засгийн газрын худалдан авах ажиллагааны үр дүн чанарын хувьд ч, цаг хугацааны хувьд ч шаардлагын түвшинд хүрэхгүй байна гэдэг дээр олон хүн санал нийлэх болов уу”. Тиймээс Монгол Улсын Засгийн газрын 2008-2012 оны мөрийн хөтөлбөрт нэгэн заалт тусгагдсан нь худалдан авах ажиллагааны үр ашгийг сайжруулж, түүнийг зохион байгуулагчдын хариуцлагыг дээшлүүлэх, маргаан шийдвэрлэх тогтолцоог төгөлдөршүүлэх, авлига болон хээл хахуулиас сэргийлэх чиглэлээр зохион байгуулалт, бүтцийг сайжруулах тухай байлаа. Үүний дагуу Сангийн яам хуулийн анхны төслийг 2009 онд боловсруулсан бөгөөд 2010 он эхний хагаст засгийн газрын хуралдаанаар хэлэлцүүлжээ. 

Энэ хуулийн төслийн үндсэн санаа нь ил тод байдал, хариуцлага, үр ашиг гэсэн гурван гол асуудалд чиглэгдэж байв. Жишээлбэл, ил тод байдлыг сайжруулахын тулд  нээлттэй болон хязгаарлагдмал бүх тендер шалгаруулалтын урилга болон үр дүнг тухай бүр Сангийн яамны худалдан авах ажиллагааны вэб хуудсанд байршуулахаар тусгагдсан байлаа. Мөн хуулийн төсөлд хариуцлагын тогтолцоог сайжруулах зорилгоор худалдан авах ажиллагааны томоохон хэсгийг хариуцаж ажиллах засгийн газрын шинэ агентлаг байгуулахаар заасан байв. Энэ нь худалдан авах ажиллагааг яамд болон тэдгээрийн эрхэлсэн сайдын улс төрийн нөлөөллөөс ангид байлгахад чиглэгдсэн юм. Түүнчлэн, хууль зөрчигчдөд хүлээлгэх хариуцлагыг чангатгасан байна. Худалдан авах ажиллагааны үр ашгийг дээшлүүлэхийн тулд байнгын хэрэгцээтэй бараа, ажил, үйлчилгээг худалдан авахдаа 3 хүртэл жилийн хугацаагаар үнэ, бусад нөхцлийг тохиролцож гэрээ байгуулах боломжийг олгосон ерөнхий гэрээ гэдэг шинэ арга зүйг нэвтрүүлж, захиалагч байгууллага тендерийн нээлтээс хойш тендер шалгаруулалтыг зохион байгуулж дуусах хугацааг өөрөө тогтоодог байсныг өөрчилж, ямар ч тендер шалгаруулалтын хувьд 45 хоног байхаар хатуу тогтоосон байна. 

УИХ-ын чуулганы нэгдсэн хуралдааны үеэр

Хуулийн төсөл нь 2010 оны сүүлийн хагаст УИХ-д өргөн баригдсан бөгөөд нилээд маргаан, мэтгэлцээн өрнүүлсэн хуулиудын нэг байсан юм. Ажлын хэсгийн ахлагч Ц.Сэдванчиг энэ талаар дурсч ярихдаа: “Төсвийн эрх мэдлийг орон нутагт шилжүүлэх тухай асуудал бүр ерээд оноос яригдаж ирсэн. Энэ бол засгийн газрын худалдан авах ажиллагааны болон төсвийн шинэчлэлийн агуулгыг тодорхойлж байгаа гол хэдэн санаануудын нэг юм. Энэ асуудал ажлын хэсэг дээр ч, байнгын хороон дээр ч, нэгдсэн хуралдаан дээр ч хамгийн их маргаантай асуудлуудын нэг байсан” гэсэн байдаг. Шүүмжлэл, маргаан дагуулсан бас нэг асуудал бол цахим худалдан авалт, ерөнхий гэрээ зэрэг шинэ арга зүй нэвтрүүлэх нь одоогийн нөхцөл байдалд хир бодитой, боломжтой вэ гэсэн асуудал байлаа. 

Хуулийн төсөл УИХ-аар хэлэлцэгдэж байх үед нэг чухал үйл явдал болсон нь Монгол улсад засгийн газрын худалдан авах ажиллагааны анхны хууль батлагдсаны 10 жилийн ойд зориулан 2010 оны 12-р сард МУИС, Мерси кор, Худалдан авах ажиллагааны хөгжлийн төв, Удирдлагын академи, Сангийн яам зэрэг байгууллагууд хамтран зохион байгуулсан засгийн газрын худалдан авах ажиллагааны форум байв. Тус форумын дараа Ц.Сэдванчиг Худалдан авах ажиллагааны төвийн тэргүүн Н.Отгонжаргалыг хуулийн төслийн ажлын хэсэгтээ урьсан байна. Энэ нь иргэний нийгмийн байгууллагуудын худалдан авах ажиллагаан дах идэвхтэй оролцоог хуулийн төсөлд тодорхой тусгаж өгөхөд гол түлхэц болсон юм. Ц.Сэдванчиг хэлэхдээ: “Иргэний нийгмийн байгууллагуудаар явцын болон гүйцэтгэлийн хяналт хийлгүүлэх тухай заалт нь тэдний чадвар чадавхи, ёс зүй хариуцлагатай холбоотойгоор ихээхэн шүүмжлэл, маргаан өрнүүлсэн юм. Ер нь захиалагч байгууллага өөрөө өөрийгөө хянаж чаддаггүй. Энд тухайн захиалагчаас, улс төрөөс, өндөр дээд албан тушаалтнаас хараат бус ямар нэг этгээд, тухайлбал иргэний нийгмийн байгууллага байх ёстой. Гэхдээ иргэний нийгмийн байгууллага нь өөрөө үйл ажиллагааны хувьд төлөвшсөн, ёс зүйтэй байх нь чухал” гэсэн байна. 

Иргэний нийгмийн байгууллагын оролцоотой холбоотой хоёр томоохон өөрчлөлт тус хуульд орсон бөгөөд аль аль нь эхний хуулийн төслийг УИХ-д өргөн мэдүүлсний дараа боловсруулагдсан байна. Эхнийх нь иргэний нийгмийн байгууллагуудыг үнэлгээний хороонд заавал оролцуулах тухай байлаа. Өмнө нь худалдан авах ажиллагааны хуулинд захиалагч иргэний нийгмийн байгууллагын төлөөллийг үнэлгээний хороонд  оролцуулж болно гэж заасан байв. Хоёрдугаарт, иргэний нийгмийн байгууллагууд захиалагчийн үйл ажиллагаа, гэрээний хэрэгжилтэд явцын болон гүйцэтгэлийн хяналт тавих боломжтой болов. 

Тус хууль нь УИХ-д өргөн мэдүүлснээс бараг хагас жилийн дараа буюу 2011 оны 6-р сарын 9-ний өдөр батлагдсан билээ. Ажлын хэсгийг ахалж байсан Ц.Сэдванчиг дүгнэж хэлэхдээ “Ийм томоохон бодлогын шинжтэй өөрчлөлт хийж чадсан нэг гол хүчин зүйл бол тухайн үеийн улс төрийн таатай нөхцөл байдал юм. Хамтарч засгийн газар байгуулсан хоёр том нам маань УИХ-ын 76 суудлын 73-ыг нь бүрдүүлдэг. Тиймээс өөрийн засгийн газраас боловсруулсан хуулийн төслийг аль болох дэмжих байр суурьтай байсан” гэсэн байна. Худалдан авах ажиллагааны шинэчлэлийн ард зөвхөн хэн нэг хүн эсвэл байгууллага байсангүй. Ц.Сэдванчиг энэ талаар “Ерөнхийлөгч орон нутагт эрх мэдэл өгөх талаар байнга ярьдаг байсан. Засгийн газар, ялангуяа Сангийн сайд их сайн ажилласан. Түүнчлэн, ажлын хэсгийн гишүүдийн олонх нь энэ хуулийг төслийг хурдан баталж, ажил хэрэг болгох тал дээр хатуу байр суурьтай зогсч байсан юм” хэмээн дурсч хэлсэн байдаг. 

Шинэчлэн баталсан хуулийг хүмүүс янз бүрээр хүлээж авч байна. Нэг хэсэг нь баяртай, өөдрөгөөр харж байхад нөгөө хэсэг нь бухимдалтай, болгоомжлолтой байна. Бүр төөрөлдөөд юу болох бол гэж гайхаж хоцорсон хүмүүс ч бий. Гэвч баяртай байгаа хүмүүст итгэл найдвар байгаа нь тодорхой. Хууль амжилттай хэрэгжсэнээр хүн бүхэн үр өгөөжийг нь хүртэх болно. Хууль тогтоогчид маань худалдан авах ажиллагааны тогтолцоог шинэчлэх өөрийн үүргээ гүйцэтгэлээ. Одоо засгийн газар болон иргэд бид бүгдийн хувьд үүнийг амжилттай хэрэгжүүлэх л үлдэж байна. 

[ireedui]

PUBLIC PROCUREMENT REFORM IN RETROSPECT

Mongolia is a small country landlocked between Russia and China. It is basically known for Chinggis Khan who once conquered half of the world. The image of the country for many years is that of a large, wild territory. More recently, it is its rich mineral resources that make Mongolia a hotspot for international investment. The mining industry has split the country when it comes to what it has to offer to Mongolia’s development, but it’s definitely something that has the power to change Mongolia as we know it. 

Another potential lever for change happens this month. October 1st witnessed the commencement of the newly amended law on procurement of goods, works and services with state and local funds, which makes Mongolia one of the few countries that mandates citizen participation in public prourement processes. As the country looks forward to the possibilities of the reform, it is worth looking back on how come this law came into existence. 

“There was a wide consensus that the outcome of our public procurement had not been satisfactory in terms of quality and time,” says Ts.Sedvanchig, head of the working committee to prepare the draft law for parliamentary discussions. The very impetus of the recent public procurement reform was a clause in the action plan of the Mongolian government for 2008-2012 that required more efficiency and accountability, more innovative dispute settlement mechanism and more organizational measures against corruption and bribery in public procurement. The Ministry of Finance prepared an initial draft law in 2009 and introduced it into the cabinet in early 2010. 

The main ideas of this draft procurement law were centered on three main aspects of public procurement: transparency, accountability and efficiency. For example, all bid invitations and bid results under open and restricted bidding will be required to be posted on the ministry’s procurement website for greater transparency. To improve accountability, the draft law also proposed the establishment of a new government agency responsible for a significant share of the country’s public procurement, which would decrease the political dependence of public procurement on the ministries and their respective chiefs. Also, much tougher sanctions will be imposed for those who break the law. Framework agreements that allowed longer-term contracts (up to 3 years) for goods, works and services to be bought on a recurring basis were introduced to improve efficiency. Procuring entities will be required to complete any type of bidding in 45 days after the bid opening—no exceptions. 

During the plenary session of the Mongolian parliament

This draft law was introduced into the parliament by late 2010. It was one of the most debated laws. “The devolution of budgetary powers to local governments had long been raised since the ‘90s”, Sedvanchig recalls. “It was one of the few major ideas that shaped the reforms in public procurement and government budgets”, he continues. “It was also one of the most debated issues during the discussions held at all levels, including the working committee, the budget standing committee and the parliament”. Another major area of debate was the introduction of electronic procurement and framework agreements, as there was skepticism about their viability. 

While the draft law was sitting in the parliament, several organizations, including National University of Mongolia, Mercy Corps, Procurement Development Center, Academy of Management and Ministry of Finance, jointly organized a public procurement forum in December, 2010 commemorating the 10th anniversary of the public procurement law. After the forum, N.Otgonjargal, head of Procurement Development Center, was invited by Sedvanchig into his working committee on the draft law. This spurred the idea for the active involvement of civil society organizations (CSOs) in public procurement—an idea that was successfully embodied in the draft law. “The clause that enabled CSOs to conduct monitoring and audits in public procurement was seriously criticized on the ground that CSOs were not capable and accountable”, says Sedvanchig. “By nature, a procuring entity cannot monitor itself. There should be someone, like CSOs, who is independent of that procuring entity, politics and high-level political officials. But they have to be ethical and grounded”. 

There were two major changes relating to CSO involvement, both of which were proposed after the introduction of the draft law into the parliament. First, the inclusion of CSOs in a bid evaluation committee became mandatory. Previously, the procurement law only stipulated that a procuring entity could include CSO representatives in a bid evaluation committee. Second, CSOs could now undertake monitoring and performance audits on a procuring entity’s activities and its awarded contracts. 

The law was passed by parliament on 9 June 2011, roughly half a year after its introduction. “I think it was the favorable political condition that enabled us to make such a radical reform”, Sedvanchig says. “We had a coalition government consisting of two major parties that collectively held 73 seats out of 76 in the parliament. Therefore, the parliament was supportive, in a way, of the draft law prepared by its government.” It was not a single person or organization that championed the reform. As he explains it, “the President had long been propagating the decentralization. The government, particularly the Finance Minister did a good job. The majority of the working committee was determined to have the parliament pass the law”. 

The amended procurement law brought about a variety of reactions. Some feel happy and enthusiastic. Others are frustrated and cynical about the reform. Still others are just confused and have no idea about what will happen. But, certainly, those who are happy have something to be excited about. Everyone stands to gain something from the successful implementation of the law. Lawmakers did their part to reform the country’s public procurement. Now, it is our—citizens’ and government’s— turn to make it happen.