Inconstitucionalidad en la Carta Orgánica de Río Tercero
Por Gabriel Herrador (@gabrielherrador)
En Octubre de 2007, se sancionó en Río Tercero la Carta Orgánica de la ciudad. Se trata de una “ley fundamental” donde se fijan los derechos, deberes, obligaciones, metas y objetivos para la ciudad y sus vecinos. Pero también donde se fijan y distribuyen las competencias y atribuciones de los distintos órganos de poder, y las formas de acceder a los mismos.
Luego de las “Declaraciones, Derechos, Deberes y Garantías, Principios de Gobierno y Políticas Especiales” que conforman la Primera Parte, se establece en la Segunda Parte, las Autoridades del Municipio. Es allí donde encontramos en primer término el artículo 79 (1) que nos habla sobre los Requisitos para ser Concejal, y más adelante el artículo 115 (2) donde se fijan los requisitos para ser Intendente.
Ni bien comenzamos con el análisis de los requisitos exigidos, se advierte un primer problema: ¿los mismos se establecen para ser “candidatos”, o para “asumir” el cargo de concejal o intendente de la ciudad? La diferencia parece insignificante, pero no lo es. Si nos remitimos al texto advertimos que los mismos dicen: artículo 79. “Requisitos. Son requisitos para ser concejal” y artículo 115. “Requisitos. Para ser Intendente se requiere” (lo destacado me pertenece). Es decir que tanto uno como otro nos van a establecer los requisitos necesarios para “ejercer” el cargo de Concejal o Intendente, por lo cual los dos primeros incisos de ambos artículos no presentan dificultades en tal sentido. Queda claro que para ejercer dichos cargos se debe ser “argentino, nativo o por opción”; y “ser miembro del cuerpo electoral de la ciudad”.
Ahora bien, esta claridad se ve pronto obscurecida al observar el texto de los incisos 3º y 4º de ambos artículos, ya que en ellos se exigen condiciones “al tiempo de la elección”. Es decir que se deberá cumplir con la exigencia de edad mínima y residencia, al tiempo de celebrarse la elección y no al tiempo de asumir el cargo.
No obstante, y sin avanzar demasiado en lo que es una mala técnica legislativa, voy a detenerme especialmente en el inciso 4º, y más especialmente en el del artículo 115 de dicha Carta Orgánica; ya que aquí encontramos un conflicto mucho más grave aún, que nada tiene que ver con técnica legislativa, sino más bien con la inconstitucionalidad de dicha norma.
Se establece que para ser Intendente de la ciudad de Río Tercero, se debe tener ocho (8) años de Residencia “inmediata y continua” en el municipio anteriores al tiempo de su elección. Ahora bien, ¿por qué esta disposición sobreviene inconstitucional?
En primer lugar viola lo dispuesto por el artículo 31 de la Constitución Nacional, toda vez que una Carta Orgánica debe respetar el Principio de Jerarquía en el ordenamiento jurídico argentino, y debe guardar cierta congruencia en sus disposiciones, ya que a la hora de interpretar la norma se plantean conflictos innecesarios producto de una mala técnica legislativa, de argumentos caprichosos o intereses coyunturales.
Asimismo, viola lo establecido por el artículo 37 de la Constitución Nacional, en tanto que se debe garantizar “el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia”. Para ello, es necesario que todo el ordenamiento jurídico garantice el ejercicio de estos derechos, incluida la Carta Orgánica local, que en el inc. 4º del artículo 15 establece el derecho del que goza todo habitante de la ciudad de Río Tercero de “participar política, económica, social y culturalmente en la vida comunitaria de la ciudad”; y en el inc. 5º que reconoce igualmente el derecho de “constituir partidos políticos, a elegir y ser elegido”.
Vulnera varios de los Tratados Internacionales, con reconocida jerarquía constitucional según art. 75 inc. 22 de la Ley Fundamental, que garantizan el derecho de participación. Como por ejemplo el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuando dispone: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos… y c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal”.
Viola el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuando establece que “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2º [raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social] y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas… c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país” (lo resaltado me pertenece).
Este derecho a ser Elegido es el que se encuentra vulnerado con el requisito de ocho años de residencia en el municipio. Para comprenderlo cabalmente, primero debemos aclarar que se entiende por “Residencia”.
Para ello recurrimos en primer lugar al diccionario de la Real Academia Española, que define la residencia como el “lugar donde se reside”, aclarando que “residir” significa “estar establecido en un lugar”.
La doctrina suele identificar esta “Residencia” con el “Domicilio Real” establecido en el art. 89 del Código Civil, e identificando a este último con el domicilio electoral. Pero si nos atenemos al texto de la ley 23.298, veremos una clara distinción sobre el Domicilio Electoral y la Residencia. El domicilio electoral es el último anotado en la libreta de enrolamiento, libreta cívica o Documento Nacional de Identidad (art. 20); mientras que la residencia podrá ser acreditada por cualquier medio de prueba, excepto la testimonial (art. 34).
No obstante lo dicho, la jurisprudencia ha reconocido cierta interrelación entre la residencia y el domicilio electoral, ya que éste constituye una presunción iuris tantum a los fines de acreditar aquella.
Queda entonces claro el significado y alcance del domicilio Electoral, y sabemos que éste último puede ser usado para acreditar la residencia. ¿Pero cuál es el significado electoral que el constituyente tuvo en miras a la hora de requerir cierto tiempo de Residencia como requisito en cargos electivos? Debemos entonces conocer exactamente cuál fue la intención del constituyente.
Resulta natural plantear que los antecedentes de la norma municipal cuestionada se encuentra en los preceptos constitucionales, tanto provinciales como nacionales, como también en la ley provincial Nro. 8102 más conocida como Ley Orgánica de Municipios.
Bastará entonces remitirnos a los antecedentes constitucionales, a fin de comprender los motivos y razones por los que se llega a la necesidad de exigir la Residencia como uno de los requisitos para ocupar cargos como el de Diputado y Senador Nacional, o Gobernador de Provincia entre otros.
Al revisar estos antecedentes, se aprecia claramente la unanimidad sobre el argumento utilizado por los constituyentes a la hora de exigir cierto tiempo de residencia. Y estos son:
1. Que el candidato esté consustanciado con la problemática, las necesidades, y los intereses de la sociedad que pretende representar;
2. Que el candidato sea conocido por sus electores;
En efecto, se pretende con este requisito la necesidad de acreditar un vínculo razonable entre el candidato y las personas que pretende representar, velando por el conocimiento de los problemas del electorado que lo va a elegir.
Resulta útil citar a Benjamín Gorostiaga -miembro de la Comisión de Negocios Constitucionales de la Convención de 1853, que originariamente previó la exigencia- quien sostuvo que “las razones que había tenido en vista [...] eran que los representantes de los pueblos tuviesen conocimientos prácticos y exactos de lo tocante a ellos, puesto que son el eco, el intérprete de sus sentimientos, ideas y deseos; que para obtener este fin, debía conocer sus necesidades y estudiarlas de cerca para saberlas explicar”
Asimismo, la Cámara Nacional Electoral citando a Joaquín V. González ha dicho que “…el propósito de la Constitución es que el pueblo de cada provincia se halle representado por hombres salidos de su seno, inspirados en necesidades reales, en las ideas y sentimientos de la localidad; […] y que la Constitución procura satisfacer ese necesidad por medio de la residencia”.
Estas y no otras son las razones por las que el requisito de residencia existe, no solo en nuestra C.O.M., sino también en la Ley 8102, en la Constitución Provincial, en la Constitución Nacional y en todas las constituciones provinciales y demás cartas orgánicas municipales.
Sin embargo, hay algo que distingue absolutamente la C.O.M., con el resto de los plexos legislativos mencionados; y es la exigencia de ocho (8) años de residencia. Si bien en algunas constituciones provinciales encontramos la exigencia de hasta cinco (5) años o el excepcionalísimo caso de la provincia de Santiago del Estero, donde para ser Gobernador se requiere diez (10) años de residencia; el promedio es de dos (2) años.
Así, a modo de ejemplo podemos mencionar la ley 8102, que exige para ser Intendente dos (2) años de residencia; la Constitución Provincial que requiere dos (2) años para ser Legislador o tres (3) para ser Legislador Departamental, y cuatro (4) para ser Gobernador; y la Constitución Nacional que requiere dos (2) años de residencia para ser Diputado o Senador en el caso de no ser natural de la provincia que lo elija.
La Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba requiere dos (2) años de residencia para ser Concejal, y cuatro (4) para ser Intendente; en Río Cuarto se exige cuatro (4) años para ser Concejal o Intendente; en Villa María se requiere dos (2) años de residencia para ser Concejal, o cinco (5) para ser Intendente Municipal.
Lo que aquí se ataca no es el requisito de la Residencia, sino su prolongado plazo. De acuerdo con el texto de los artículos 28, 37, 75 inc. 22 de la C.N. y los Tratados Internacionales antes mencionados, no surge la prohibición de reglamentar el acceso a los cargos electivos por razones de residencia. Sino que dicha reglamentación es ampliamente aceptada, siempre y cuando no socave, anule o vulnere los derechos legítimos de las personas.
La validez de estas restricciones, como la de cualquier reglamentación, está condicionada a su Razonabilidad y, por ende, a que no importe una discriminación odiosa e inconstitucional.
Resulta injustificadamente restrictivo exigirle a una persona que pretenda ser candidato a Intendente Municipal, que cumplimente con el requisito de ocho (8) años de residencia “inmediata y continua”, toda vez que se altera absolutamente el espíritu justificativo propio de la Residencia.
Si dijimos que su fundamento se encuentra en la necesidad de que el candidato esté comprometido con quienes lo elegirán, que cuente con un conocimiento personal, actual y directo sobre las particularidades de su ciudad, y que sus electores lo conozcan; entonces resulta a todas luces excesivo e injustificado pretender ocho años de residencia inmediata y continua para lograr tal fin en una ciudad como la nuestra.
Resulta, en cambio, a simple vista razonable que la Constitución Provincial requiera cuatro (4) años de residencia para ser Gobernador, con el fin de que el candidato a dicha magistratura pueda estar consustanciado con la problemática provincial.
Sin embargo, una interpretación dogmática del art. 130 de la Constitución Provincial, también podría resultar irrazonable teniendo en miras los fines que tuvo el constituyente al sancionarla. Es que la realidad actual de nuestra sociedad, resulta harto diferente a la realidad cordobesa de hace unos años atrás, donde se justificaba que el candidato necesitara de un cierto lapso de tiempo para recorrer su territorio y embeberse de la problemática provincial. Hoy, los medios de comunicación, el transporte, los satélites, la informática, las telecomunicaciones, en suma la tecnología permiten una aceleración y profundización del proceso de conocimiento e información, que si los cotejamos con la sociedad de por lo menos dos décadas atrás, dicha norma se torna abstracta e innecesaria.
No obstante, dicho precepto constitucional (art. 130 de la C. Prov.) pasaría sin demasiados problemas el test de razonabilidad impuesto por el artículo 28 de la Constitución Nacional; no así el mentado artículo 115 de nuestra C.O.M., sancionada en octubre de 2007, donde el constituyente no debió desconocer ni permanecer ajeno a la realidad fáctica de nuestra sociedad y a la transformación de las condiciones sociales, a la hora de exigir ocho años de residencia.
La norma atacada conmueve todo el bloque de constitucionalidad, ya que resulta materialmente inválida a la luz de los textos legales y/o constitucionales, y afecta gravemente los compromisos asumidos por la Argentina en el orden internacional.
Los derechos políticos son considerados sustanciales en toda democracia, y siempre debe primar el resguardo del interés público comprometido.
Si bien se les reconoce a los poderes políticos, ciertas facultades para trazar distinciones legales entre categoría de personas, cuando ello resulta conveniente a fin de llevar adelante objetivos legales legítimos, en algunos casos el legislador y/o el constituyente responde a prejuicios o intereses que provocan como efecto la exclusión de ciertas personas del legítimo ejercicio de un derecho.
Si esto es así, nos encontramos ante categorías o requisitos sospechosos que suspenden la presunción de constitucionalidad de estas normas que tienden a excluir a ciertos ciudadanos del ejercicio de algunos de sus derechos políticos.
No obstante, el artículo cuestionado integra el cuerpo normativo de la Carta Orgánica, por lo que ante un eventual conflicto, sólo quedará el remedio judicial y la revisión constitucional por un órgano jurisdiccional. Para lo cual resulta valioso considerar lo dicho por el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba: “la acreditación del requisito de residencia está ligada al valor convictivo de la prueba producida en cada caso concreto, de la cual deberá surgir en forma indubitable una vinculación real y concreta del candidato y la población que pretende representar”.
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(1) Artículo 79. Requisitos. Son requisitos para ser concejal:
1. Ser argentino, nativo o por opción.
2. Ser miembro del cuerpo electoral de la ciudad.
3. Haber cumplido veintitrés (23) años de edad al tiempo de su elección.
4. Tener seis (6) años de residencia inmediata y continua en el Municipio al tiempo de su elección. No interrumpe la residencia la ausencia causada por servicios a la Nación, Provincia u Organismos Internacionales, o por la realización de estudios terciarios, universitarios o de post-grado.
(2) Artículo 115. Requisitos. Para ser Intendente se requiere:
1. Ser argentino, nativo o por opción.
2. Ser miembro del cuerpo electoral de la ciudad.
3. Haber cumplido veintiocho (28) años de edad al tiempo de su elección.
4. Tener ocho (8) años de residencia inmediata y continua en el Municipio anteriores al tiempo de su elección. Entiéndase por tal, al domicilio real, lugar donde tiene establecido el asiento principal de su residencia y de sus negocios, fijado por la persona en su calidad de ciudadano.
