PNDU: Principios mínimos para una ciudad más justa
Este documento ha sido elaborado a lo largo de un proceso
que tuvo distintos momentos en los últimos cinco años.
Campañas presidenciales, terremotos,
conflictos territoriales y ambientales, y ahora,
el primer debate nacional sobre política de ciudades.
Representa una visión compartida
de profesionales de múltiples disciplinas,
plural en lo político y generacionalmente diversa.
En forma colectiva queremos poner este documento a disposición
de la discusión publica, con el fin de seguir enriqueciéndolo
y avanzar hacia principios mínimos
para ciudades mas justas en nuestro país.
Las ciudades se han vuelto el espacio de desarrollo más importante en nuestro país, concentrando a casi un 90% de su población, y congregando en ellas -por elección o necesidad- la vida y los anhelos individuales y comunes de millones de personas. Las ciudades son, hoy por hoy, nuestro principal espacio de convivencia y el lugar en que cada ciudadano ejerce su poder cotidiano. En este contexto, la materialización del “derecho a la ciudad” como un elemento básico para una sociedad igualitaria, se presenta como una posibilidad de descentralizar el poder hacia el espacio de acción inmediato y permanente de los ciudadanos, territorializando la política a través del ejercicio de una serie de derechos que encuentran su lugar en el espacio urbano.
Además de ser el principal espacio de convivencia y de ejercicio de poder, las ciudades presentan enormes desafíos que se manifiestan como síntomas de una desigualdad creciente. Las ciudades se han convertido en el lugar de acumulación de la riqueza por excelencia, dando espacio también a una nueva era de desigualdades. La segregación, la violencia urbana, los desafíos de transporte, sustentabilidad e igualdad, plantean la necesidad de entender la ciudad como un territorio de oportunidades para el desarrollo humano, no solamente para los negocios, y en consecuencia reafirma la necesidad de planificar y gestionar mejor su desarrollo e impacto en el territorio.
Abrir este debate implica inaugurar una discusión sobre derechos vinculados al territorio en la búsqueda de una sociedad más justa. Adicionalmente, la construcción de ciertos mínimos asociados a la ciudad obliga a poner en debate el rol subsidiario ó universal del Estado en algunas materias básicas; si queremos hablar de garantías en la ciudad, nos enfrentamos inevitablemente a la necesidad de una reestructuración de la institucionalidad existente conducente a hacer posibles políticas descentralizadas e integrales, que requieren planificación integral, coordinación intersectorial, participación activa de todos los actores y promoción social. Entendiendo que es necesaria una discusión amplia sobre el rol del Estado y su modernización para realizar reformas en distintas áreas, el ámbito territorial resulta fértil para abrir un debate de este tipo.
En este marco, resulta imprescindible integrar al debate sobre una Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) una definición sobre los siguientes principios básicos para una ciudad más justa. Si bien las presentes ideas están lejos de ser una propuesta acabada, busca plantear ciertos criterios que nos parecen mínimos para comenzar esta discusión y una futura agenda pública para nuestras ciudades.
1. Igualdad en la ciudad
Las ciudades deben ser justas, con garantías universales en el acceso a los bienes públicos para cambiar la geografía económica de oportunidades.
Los altos niveles de desigualdad al interior de nuestras ciudades y barrios tienen negativas consecuencias sociales, económicas, ambientales y políticas haciendo peligrar la sustentabilidad de su desarrollo futuro. La falta de equidad en el acceso al desarrollo urbano crea fracturas dentro de la sociedad que pueden llevar al incremento del conflicto social, la violencia y la inseguridad, estos son un obstáculo para la emancipación y prosperidad de las personas y las comunidades que los habitan.
Los avances obtenidos en estos años de democracia, principalmente en materia de cobertura de vivienda, no son suficientes y requieren ser profundizados con urgencia. Resulta inaceptable el deterioro y abandono de importantes porciones de nuestro patrimonio urbano y rural, y las enormes desigualdades en el acceso y calidad de los bienes públicos urbanos existentes al interior de nuestras ciudades tales como espacios públicos, equipamientos, servicios, infraestructuras y parques.
Es por ello que se debe garantizar el “Derecho a la Ciudad”. Construir un nuevo pacto entre Estado, Mercado y Sociedad civil para la creación de ciudades sustentables con calidad de vida para todos. El Estado debe asegurar a todas y a todos los ciudadanos el acceso igualitario a aire limpio, áreas verdes, seguridad y prevención local, equipamiento comunitario, transporte público, espacios públicos, vialidad e infraestructura urbana.
Los bienes públicos imprescindibles para asegurar calidad de vida urbana, integración y sustentabilidad como salud, educación y seguridad, no pueden depender del mercado, ni del ingreso, ni del lugar o condición social de las familias. El principal protagonista de la vida urbana no es el capital. El protagonista privilegiado del desarrollo urbano son los ciudadanos, y el Estado debe garantizar el acceso a estos bienes producidos por todos.
2. Integración urbana
Las ciudades somos todos, es necesaria la integración social, de transporte, oportunidades y servicios en todo el territorio.
Ciudades integradas que garanticen derechos urbanos a sus comunidades y ciudadanos a partir de las oportunidades que generan. Se debe superar la segregación social y funcional que margina barrios enteros al interior de nuestras ciudades, o excluye pueblos y pequeñas ciudades del desarrollo de nuestras regiones y territorios. Lo que deseamos es eliminar las fronteras interiores de la exclusión y discriminación territorial entre los ciudadanos, y particularmente hacia los sectores más vulnerables y las regiones más desfavorecidas.
Las condiciones de desarrollo que nuestro crecimiento provee deberían garantizar los derechos a la movilidad de las personas. Se debe asegurar el acceso de forma expedita, equitativa y oportuna a la vivienda y a los beneficios del trabajo, de la educación, de la información, de la recreación y de la cultura que nuestras ciudades generan, pues esto es síntoma inequívoco en una sociedad que aspira al desarrollo.
Entendemos la integración social como la presencia simultánea de cuatro ámbitos de la vida en comunidad: el físico y su orientación de proximidad espacial entre grupos sociales, el funcional y su disposición hacia el acceso a servicios y oportunidades de calidad en el territorio, el humano-afectivo que implica la interacción democrática entre grupos disímiles, y finalmente el ámbito simbólico-territorial que considera la identificación de distintos grupos sociales en referencia a espacios comunes, a un patrimonio o memoria colectiva.
3. Gobierno urbano
Para recuperar decididamente los barrios más vulnerables, impulsar zonas con potencial de desarrollo, gestionar y planificar su crecimiento de las ciudades, es preciso contar con autoridades democráticamente elegidas, descentralizadas y adecuadas a la escala de los territorios.
Ciudades de tamaños, calidad y usos de suelo acordes con nuestro desarrollo, requieren de autoridades democráticamente elegidas para un gobierno urbano descentralizado, acorde con la escala de los territorios. Las ciudades pueden crecer hacia dentro y en equilibrio con sus territorios regionales. Las desigualdades en el acceso a las oportunidades de bienestar y prosperidad, así como la inseguridad y segregación social, o el crecimiento económico, la competitividad e innovación se pueden resolver en forma inteligente y equitativa al mismo tiempo que brindar atención a una mayor demanda por servicios, equipamiento y vivienda al interior de las áreas urbanas.
Este desafío se puede enfrentar creciendo en tamaño y extensión de forma planificada y precavida, a partir de una visión compartida sobre su futuro y la calidad de vida. Las ciudades tienen ciclos y es posible intervenir y actuar en su conformación, a través de instrumentos de gestión y gobierno de la ciudad. Los ciudadanos no podemos renunciar a enfrentar estos desafíos desde el bien común y un uso precavido del suelo urbano, recuperando plusvalías -generadas de la inversión pública- para el conjunto de la sociedad, que hagan posible asegurar las garantías urbanas del derecho a la ciudad y a la movilidad.
4. Participación ciudadana
Las ciudades las hacemos entre todos y todas, es necesaria más y mejor participación en las decisiones que afectan nuestra calidad de vida.
Para tener ciudades y barrios cohesionados socialmente, es determinante mejorar los mecanismos de participación ciudadana existentes, para mejorar la calidad de desarrollo de nuestras ciudades y el fortalecimiento de sus comunidades. Existen demasiadas barreras para que los ciudadanos y sus organizaciones sean protagonistas de las decisiones urbanas que los afectan y la construcción de los barrios en que desean vivir.
Debemos garantizar estándares obligatorios para todo proceso de planificación y de inversión urbana que sea temprana, en todas sus etapas, en cada una de sus escalas y tipos de proyecto, financiada, no discriminatoria, vinculante y con responsabilidad compartida. Entendemos por participación al proceso en que los ciudadanos se informan, analizan, debaten y toman decisiones en las distintas etapas del diseño e implementación de los proyectos en nuestras ciudades, comunas y barrios.
Esto implica una proporción más directa entre autoridades elegidas y electores, una relación más horizontal entre la autoridad y la ciudadanía, y la democratización de los gobiernos regionales, así como una mayor transparencia en las decisiones públicas y privadas sobre el suelo urbano.
5. Suelo urbano
Las ciudades deben gestionar parsimoniosamente su suelo, restableciendo el uso social del suelo urbano como la base material sobre la cual se construya la ciudad.
Es urgente relevar la función social del suelo urbano, lo cual significa recuperar el sentido de su valor de uso por sobre su valor de cambio. Esta es la base material a partir de la cual se puede pensar en ciudades más justas. El estado no puede abandonar su rol como gestor público de suelo para abordar los desafíos estratégicos y sociales de su desarrollo.
Cualquier política urbana de vivienda, o de provisión de equipamientos, infraestructura vial y de transporte, y servicios para los habitantes de la ciudad, que no considere la forma como se produce el suelo urbano, como se reconvierten sus usos, y como se valoriza por las decisiones de los actores públicos, no solo está condenada al fracaso, sino que a favorecer el enriquecimiento de los propietarios de terrenos o de los grandes especuladores.
6. Sustentabilidad urbana
Las ciudades y sus territorios son una herencia y un patrimonio que debe desarrollarse sin hipotecar su futuro, haciéndose cargo tanto de lo que recibirán las futuras generaciones como del respeto a lo que hemos heredado de las anteriores.
Requerimos de ciudades sustentables, acordes a las demandas y estándares de los nuevos chilenos de este siglo. La sustentabilidad urbana es la capacidad de las ciudades y comunidades para hacer sostenible su desarrollo en el largo plazo, con atención a los equilibrios con el medio ambiente, los recursos naturales, el desarrollo económico, la cohesión social y el respeto a la cultura de nuestros pueblos originarios.
Los vaivenes económicos de la sociedad postindustrial y progresivo deterioro ambiental en algunas grandes ciudades han demostrado que un desarrollo basado en el crecimiento de corto plazo no es sustentable. Santiago, Puerto Montt o el borde costero del país dan muestras claras que el crecimiento a cualquier costo no es viable. Hemos aprendido que la planificación de nuestras ciudades y barrios garantiza el futuro y que un uso precavido de nuestros recursos es urgente y necesario. Integrar los costos ambientales de las ciudades y su huella en el territorio a las decisiones públicas y privadas, individuales y colectivas en materias energéticas, uso de suelo, transporte y vivienda deben ser aspectos constitutivos de un proyecto de desarrollo.
7. Ciudades seguras
Las ciudades son el reflejo de nuestra confianza y convivencia; debemos superar las estrategias individuales de sobrevivencia y favorecer la convivencia, el respeto a la diversidad y soluciones democráticas de conflictos.
Aspiramos a que nuestras ciudades y barrios sean más seguros individual y colectivamente. Esto no se reduce a la presencia, aumento y acción de las policías, la proliferación de cárceles, la severidad de las sanciones y agilidad de la justicia.
Es la presencia y acción justa del Estado, sus Servicios y sus Autoridades las que permiten una mejor convivencia colectiva entre quienes comparten el hábitat y uso de nuestro territorio. Es la acción pública equitativa, democrática y precavida la que garantiza la seguridad de las personas, lo que se juega sobre todo a nivel local de nuestros municipios. Es el Estado en coordinación con la comunidad quienes tienen la obligación de garantizar el diálogo y los equilibrios de poder en la convivencia democrática de nuestras ciudades, comunas y barrios.
8. Movilidad y transporte
Los ciudadanos tenemos derecho a la movilidad y el transporte público, nuestras ciudades deben garantizar a todos sus ciudadanos la accesibilidad a todos sus rincones y oportunidades.
Necesitamos ciudades que diversifiquen los modos de transporte en general y garanticen la accesibilidad a las oportunidades del territorio para todos los ciudadanos, en todos los rincones del país, a través de un sistema adecuado de transporte público. Esto quiere decir, que se consideren la sustentabilidad de un sistema público de transporte no sólo en Santiago sino a lo largo de Chile.
Que se privilegie y favorezcan adecuadamente los sistemas de transporte colectivos y aquellos modos de traslado suaves en el interior de nuestras ciudades y barrios. Así mismo, es fundamental que el Estado pueda recuperar la plusvalía de sus inversiones en infraestructura y regule rigurosamente el funcionamiento de las diversas concesiones en función del bien común.
9. Migraciones e integración
Las ciudades se han convertido en el destino principal de las migraciones internacionales, y los migrantes en ciudadanos tan activos en su aporte a la economía nacional, como ausentes de su sistema de protección social. Será necesario incorporar a los migrantes en el desarrollo de nuestras ciudades, y en espacial en la conformación de barrios que generen círculos virtuosos de integración.
Existe un consenso en definir un punto de inflexión durante los años noventa respecto de la migración hacia nuestro país; con la vuelta a la democracia, la migración latinoamericana aumenta exponencialmente. La experiencia internacional muestra que la falta de una política de inmigración clara puede tener graves consecuencias en la soberanía nacional, sin embargo, el problema de los extranjeros que vienen a vivir a Chile está fuera del debate político. Es por este motivo, que urge diseñar una institucionalidad consistente sobre migración. Como además la amplia mayoría de los migrantes se instalan en nuestras ciudades, la migración se ha convertido en un problema inminentemente urbano.
Las altas tasas de migración latinoamericana presentan una oportunidad para nuestra sociedad chilena, tanto por la diversidad cultural que presentan, como por su capacidad de emprendimiento. Los migrantes son ciudadanos con una alta capacidad de autogestión y disciplina que emprenden rumbo para mejorar su condición de vida. Por lo mismo constituyen una pérdida cuantificable en sus países de origen y un valor considerable en sus países de acogida. Es por esta razón que se propone fomentar la integración de estos migrantes. El lugar para esta integración son justamente las ciudades, es aquí donde llegarán los extranjeros a trabajar, estudiar y vivir. La focalización de leyes de integración de inmigrantes en nuestras urbes, permitirá no sólo evitar la creación de barrios de segregación socio-racial, sino que además fomentará la diversidad y atractivo de nuestras ciudades.
10. Integración tecnológica
Las ciudades deben considerar las nuevas tecnologías como herramientas de igualdad, incorporándolas a los procesos de información, gestión y participación urbana.
Las ciudades contemporáneas no son solo el resultado de la suma entre el territorio y sus habitantes. La urbe actual involucra también una serie de sistemas que permiten su correcto funcionamiento, como una maquinaria en operación que siempre debe estar dispuesta para el bienestar de sus habitantes. Las tecnologías de información, utilizadas de manera justa y transparente, no solo son indispensables a la hora de permitir el funcionamiento y la gestión de los sistemas intra-urbanos (transporte, redes, servicios), sino también para proveer transparencia y equidad en el traspaso de información, y además para canalizar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre sus ciudades.
Si bien en la actualidad aun existen disparidades en el manejo y acceso a las nuevas tecnologías (que están obviamente relacionadas a las disparidades económicas y culturales), las tendencias indican que la brecha digital tiende a reducirse a una velocidad mucho mayor a las otras disparidades. Por lo mismo, creemos fundamental que estas nuevas tecnologías sean utilizadas de manera justa, como herramientas que ayuden a disminuir las otras brechas. Así, la implementación de sistemas informáticos de gestión, información y participación urbana debe ser un objetivo prioritario en nuestras ciudades, pues de esa forma se garantiza el derecho de cada ciudadano a participar (tocar, tomar, y hacerse “parte”) de la toma de decisiones (personales y colectivas) acerca de su propia ciudad.
11. Reconstrucción justa
El desastre del 27 de febrero de 2010 representa una oportunidad histórica para impulsar una segunda generación de políticas públicas más integrales, que enfrenten la dimensión psicosocial, sociales, económicas e institucionales en materias de desarrollo del territorio a nivel nacional, regional y local.
El proceso de reconstrucción luego del terremoto de 2010 ha demostrado enormes falencias y precariedad por parte del los gobiernos nacionales, regionales y comunales de nuestro país, así como de la respuesta de un sector privado en el que el actual modelo deposita gran parte de las responsabilidades; dificultades para manejar correctamente las expectativas y la información para los afectados; problemas con la participación social activa y acompañamiento psicosocial en el proceso y en las decisiones críticas. La debilidad del plan de reconstrucción física, se ve amplificado por la ausencia de un plan de reestructuración económica del territorio, con énfasis en el trabajo y el tejido productivo, sin los cuales es imposible una reconstrucción sustentable y exitosa. El encadenamiento productivo junto con la descentralización de las acciones, debe ayudar a una distribución equitativa de las plusvalías producidas durante el proceso.
En primera instancia, resulta urgente transparentar el estado real de avance del proceso a través de un catastro nacional a nivel de municipalidades en cuanto a ejecución de subsidios de vivienda, entrega de recursos extraordinarios del gobierno central y ejecución presupuestaria de programas relacionados con la reconstrucción.
El momento de excepción que plantea la reconstrucción requiere de instrumentos igualmente excepcionales. Entregarle únicamente al mercado la tarea de repoblar y reconstruir reproducirá y multiplicará inevitablemente la desigualdad, por lo que es urgente una acción del Estado dirigida a la modelación de nuestras ciudades, territorios y paisajes rurales, sustento económico de las regiones afectadas.
En Chile las catástrofes naturales ocurren de manera constante, lo que plantea el desafío de tener una institucionalidad acorde capaz de hacerse cargo de las repetidas reconstrucciones que, con distintas escalas, enfrenta periódicamente nuestro país. Por esto consideramos indispensable la creación de una Agencia Nacional de la Reconstrucción, capaz de generar un Plan de reconstrucción, de actuar en los distintos sectores, y que administre un fondo de recursos públicos propios articulando su acción con la visión de todas las fuerzas políticas y de las organizaciones sociales representativas de las demandas de los damnificados.
Por último, la reconstrucción no solo es física, es también económica, también social y afectiva. Los ciudadanos y sus comunidades han sido azotados primero por la catástrofe natural del mar y la tierra. Luego víctimas de la arrogancia e indolencia de algunas autoridades, a través de un proceso de reconstrucción sin plan ni responsable por su conducción. Es necesario fortalecer la reconstrucción productiva de las zonas afectadas, rearticular las capacidades sociales a través de participación real, y acompañar psicosocialmente a las comunidades, con información realista y transparente.
12. Localizar el territorio
las ciudades deben encontrar un nuevo espacio territorial de articulación política, económica y social con base en las redes locales como parte de una visión nacional y global.
Es necesario fortalecer los municipios como escala de acción territorial y gestión publica de proximidad, traspasando la gestión de subsidios de vivienda social a los municipios, incorporando presupuesto para implementar entidades de gestión municipales para tareas específicas de cada territorio. Promover, así mismo, la modificación de las leyes que impiden la creación de Corporaciones Municipales de Desarrollo Urbano, que puedan comprar suelos urbanos, realizar gestión inmobiliaria social y edificar proyectos de vivienda, servicios e infraestructura…
Han participado de este documento ó adherido a él:
Camila Cociña, Genaro Cuadros, Francisco Díaz,
Alfredo Rodríguez, Valentina Rozas, Bernardo Valdés