Après les OMD, les ODD.. quid de l'APD ?
Les Objectifs de Développement pour le Millénaire (OMD) avaient été adoptés par 189 Etats et approuvés par l'ensemble des organisations et institutions de coopération au Développement à l'aube du troisième Millénaire (septembre 2000).
Les Chefs d'Etats et de Gouvernements des pays riches et ceux des pays "dits pauvres" s'étaient alors entendus sur la volonté de réduire significativement la pauvreté et contribuer de manière pérenne au Développement à l'échelle de la planète.
Ces objectifs du Millénaire pour le Développement, au nombre de huit, ont porté sur l'élimination de l'extrême pauvreté, l'éducation, l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes, la mortalité infantile, la santé maternelle, le VIH, la préservation de l'environnement et la mise en place d'un partenariat efficace pour le développement.
A l'heure du bilan, si des efforts majeurs ont été sans conteste accomplis dans certains domaines, de nombreux défis restent encore sans réponse efficace aujourd'hui.
Cela est d'autant plus facile à démontrer que les OMD et leurs critères de mesure s'appuient sur des moyennes. Or, il est évident que ce type d'évaluation ne prend pas en compte les disparités entre les régions du monde et les populations qui les composent.
Malgré son potentiel économique et culturel important jamais reconnu comme aujourd'hui par les prévisionnistes, l'Afrique demeure l'une des régions du monde les plus vulnérables dans bien des domaines (dettes, conflits, sécurité alimentaire, changement climatique etc.).
Les résultats auraient été plus lisibles si les OMD avaient davantage pris en compte les spécificités de la dimension spatiale de la lutte contre la pauvreté.
Une autre observation que l'on peut faire concerne l'insuffisance de l'importance accordée aux aspects qualitatifs du Développement. En effet, contrairement à la logique qui a prévalu pendant des décennies dans l'action des "bailleurs de fonds" et des acteurs du Développement de manière générale, il convient de rappeler que le sous-développement n'est pas seulement un état de manque. Il s'agit d'un processus bien plus complexe et comportant des aspects qualitatifs et culturels dont la prise en compte est somme toute nécessaire pour agir efficacement auprès des populations, contribuer à réduire les inégalités et corriger les distorsions qui entravent le développement.
Ainsi, les gouvernements et les organismes institutionnels de coopération du Nord comme du Sud devront être à l'avant-garde sur ces questions dans le cadre de la mise en œuvre du nouvel agenda des Objectifs de Développement Durable (ODD).
Par ailleurs, un des éléments phare dans le bilan des OMD est l'augmentation en valeur absolue de l'Aide Publique au Développement (APD). Selon les estimations du Comité d'Aide au Développement de l'OCDE, l'APD a en effet atteint un niveau record de 135 milliards de dollars US en 2014.
Néanmoins, quand on regarde de plus près, on se rend compte que ce chiffre cache de nombreuses incohérences.
Cela nous amène à nous pencher à la fois sur la structure de l'APD, les conditions de son octroi, la cohérence des politiques pour le Développement et les modes d'interventions quant à la mise en œuvre des projets et programmes dans les pays en voie de développement.
- Sur la structure de l'Aide Publique au Développement :
Les chiffres de l'APD comptabilisent les prêts dits concessionnels, l'allègement de la dette etc. Or, même si cela est considéré par les organismes de coopération comme une aide, leur comptabilisation dans les chiffres de l'APD parait inadéquat, en particulier pour le cas des prêts remboursables.
Pour réaliser des infrastructures, financer le déficit de leur budget ou d'autres investissements à caractère sociaux, les Etats pauvres ont souvent besoin d'emprunter auprès d'Etats ou d'institutions avec qui ils sont liés par des accords de coopération bilatéraux ou multilatéraux.
Rappelons que les taux d'emprunt sont fortement liés aux risques et au classement des Etats par différentes agences de notation dont l'approche est soumise à critique. De ce fait, malgré leur caractère concessionnel, ces prêts demeurent soumis à des taux élevés comparés au coût de la dette pour les pays riches. Le service de la dette (nominal de l'emprunt + les intérêts) s'alourdit ainsi pour la plupart des Etats africains.
Le caractère vicieux de la dette publique et son impact négatif sur l'économie n'étant plus à démontrer, nous constatons à l'évidence qu'il y a une incohérence majeure dans le fait de continuer à comptabiliser les prêts dans l'Aide Publique au Développement globale.
Une autre anomalie des chiffres de l'APD concerne l'aide d'urgence. Elle est à différencier de l'aide publique au développement proprement dite et ne se rapporte pas de manière directe aux secteurs précédemment ciblés par les OMD. Les situations d'urgence concernent principalement les catastrophes naturelles et les conflits ; il s'agit donc d'un appui temporaire visant à faire face à une situation ponctuelle et généralement non prévisible.
Si l'on poursuit notre raisonnement et qu'on extrait des chiffres de l'APD les prêts, l'aide d'urgence et autres appuis nécessitant une contrepartie directe de la part des Etats en voie de développement, les chiffres de l'APD seraient largement inférieurs aux données obtenues avec les méthodes de calculs actuelles.
- Sur la conditionnalité de l’APD et l'incohérence des politiques de Développement :
De nombreuses conditions auxquelles les Etats en voie de développement sont soumis réduisent l'efficacité et l'impact attendu des projets mis en œuvre dans le cadre de la coopération au Développement.
Prenons tout d'abord l'exemple du caractère lié de l'aide. Le budget est l'outil de programmation des dépenses publiques ; à ce titre, c'est un élément qui doit permettre à un Etat de marquer sa souveraineté. Or, pour bénéficier d'un appui budgétaire (souvent sous forme de prêt) de la part d'un Etat partenaire qui pratique l'aide liée, le gouvernement bénéficiaire aura généralement l'obligation formelle de respecter des conditions qui pourtant s'avèrent contre-productives.
A titre d'exemple et en termes simples, si un projet nécessite l'acquisition d'équipements ou de gros travaux, ces transactions devront le plus souvent se faire suivant les conditions du donneur ou préteur. Dans notre exemple, il s'agira de marchés qui doivent être attribués à une entreprise du lieu de provenance des fonds.
Des efforts non négligeables ont été mené de la part des Etats membres du Comité d'Aide au Développent de l'OCDE ces dernières années mais le déliement total de l'Aide Publique au Développement reste un objectif majeur à atteindre.
L'aide liée est un facteur qui porte atteinte à l'efficacité de l'APD en ce sens qu'il ne permet pas de développer les transactions sud-sud, intra-africaines ou encore les entreprises privées locales.
,Sur un autre registre, l'élément majeur qui diminue l'efficacité de l'APD réside dans ce qu'on peut appeler "l'incohérence des politiques de Développement". La mondialisation a engendré une course effrénée dans la conquête de nouveaux marchés pour les pays développés. Cet état de fait entraîne à son tour de multiples déséquilibres entre pays riches et pays en voie de développement. Au lieu de neutraliser les effets négatifs de cette situation sur l'APD, les partenaires techniques et financiers demandent souvent le respect d'un certain nombre de conditions qui portent atteinte à des secteurs fondamentaux de l'économie des pays pauvres.
Au delà du fait qu'il faut saluer les critères de bonne gouvernance légitimement demandés aux Etats bénéficiaires par les bailleurs de fonds et par ailleurs nécessaire à tout développement pérenne, la conditionnalité qui concerne l'ouverture des marchés, la levée de barrières douanières et autres barrières à l'importation de produits venant des pays industrialisés mérite d'être revue sur certaines filières.
Pour illustrer cette problématique majeure, prenons l'exemple de l'agriculture et la coopération européenne en matière d'aide publique au développement.
La pertinence de cet exemple se justifie par le fait que d’une part, l'Europe et ses Etats membres demeurent le premier contributeur mondial de l'Aide Publique au Développement et d'autre part, l'agriculture est identifiée aujourd’hui comme le moteur pouvant porter le développement de l'Afrique.
La politique agricole commune (PAC), mise en place depuis 1962 apporte un appui aux agriculteurs des Etats membres de l'Union Européenne suivant un principe garantissant la préférence communautaire notamment via un mécanisme d'aides directes. Jusque là, rien d'anormal car l'appui de l'UE au secteur agricole européen est tout à fait légitime.
Cependant, si on rapporte cette donnée à la politique européenne en matière de coopération au Développement, il faut reconnaître qu'une incohérence majeure subsiste. En effet, les instruments thématiques de financement du développement définis par la Commission Européenne prévoient des fonds dédiés au soutien de l'agriculture dans les pays en développement. Ces fonds sont entre autres destinés à renforcer les opérateurs agricoles dans ces pays.
Dans le même temps, l'accord de Cotonou qui régit la coopération entre l'Union Européenne et les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) prévoit que les Etats concernés procède à l'ouverture de leurs marchés et donc à la levée d'un certain nombre de barrières au profit des produits européens. Pourtant sur le terrain, on se rend compte qu'il y a un déséquilibre notable entre les forces en concurrence (agriculteurs européens et paysans africains). Au final, le résultat est que les produits issus de l'agriculture Européenne (fruits, légumes, produits laitiers etc..) dont les barrières à l'entrée ont été levées deviennent largement moins chères que les mêmes denrées produites par les paysans africains.
La conséquence directe est que les populations locales, ayant la contrainte d'un pouvoir d'achat très limité, vont acheter les produits agricoles importés au détriment des producteurs locaux. C'est la filière agricole qui s'en retrouve coincée, très peu compétitive et surtout incapable de se développer afin de créer davantage d'emplois.
Par conséquent, quelque soit les ambitions politiques majeures déclarées en matière agricole par les Etats africains dans les nouveaux plans de développement pour l'émergence économique, force est de constater que leur efficacité dépendra très fortement de la capacité à corriger les déséquilibres causés par la conditionnalité de l'Aide Publique au Développement.
Du fait des conditions consignées dans la plupart des accords de coopération, l'impossibilité des Etats à protéger les secteurs fragiles de leurs économies pose problème.
Par ailleurs, il est aisé de comprendre que les nouveaux Accords de Partenariats Economiques (APE) proposés par l'Union Européenne aux Etats africains pourraient à bien des égards être un frein pour le développement des pays les plus fragiles.
En outre, notons que la réalisation effective des nouveaux Objectifs de Développement Durable (ODD) ne pourra se faire sans la prise de la capacité des Etats africains à appliquer ou non un certain nombre de règles définies par des organismes tels que l'OMC et le FMI.
Au final, malgré les ambitions nobles des ODD, l'incohérence des politiques de Développement constitue un obstacle majeur qui met sérieusement en doute le rôle important de la coopération Nord-Sud en matière de lutte contre la pauvreté.
- Concernant la mise en œuvre de l'Aide Publique au Développement :
Au delà de l'aspect quantitatif, les modalités et procédures de mise en œuvre de l'APD posent également des questions non moins déterminantes qu'il convient d'analyser.
Rappelons qu'il y a principalement deux canaux d'acheminement des fonds alloués dans le cadre de l'APD :
- les Acteurs non Étatiques
Sur l'APD qui passe par le canal des Acteurs Non Étatiques dans lesquels on retrouve les entreprises et la famille des organisations de la société civile, ONG etc., une démarche fondamentalement aberrante reste toujours à corriger.
Il s’agit de vouloir appuyer le renforcement et la contribution des organisations de la société civile au Développement des pays africains tout en continuant à attribuer l'essentiel des fonds issus des partenariats aux ONG basées dans les capitales des pays riches?
Si on reste dans le cadre de l'exemple de la coopération UE-ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique), on serait tenté de considérer que si l'Union Européenne attribue de l'aide au développement, il serait normal que les ONG européennes soient les bénéficiaires et intermédiaires mandatées pour la mettre en œuvre dans les pays africains.
Croire cela, ce n'est pas saisir le sens et le contexte de l'APD car, faut-il le rappeler, les Etats africains ont consenti à un certain nombre de conditions dans le cadre des accords de coopération en vigueur (Accord de Cotonou). Par cette logique, les collectivités locales et ONG des pays africains devraient en priorité accéder aux fonds réservés aux Acteurs Non Étatiques dans le cadre du Fonds Européen de Développement (FED) qui est l'instrument de financement dédiés aux pays ACP.
En se positionnant comme les représentants des populations des pays concernés par l’APD, les ONG basées en Europe continuent de capter une bonne partie des ressources disponibles dans cette ligne financement. Sur ce point, la déconcentration de l'Aide Publique au Développement mérite d'être fortement accélérée.
Par ailleurs, pour assurer une mise en œuvre efficace et garantir les impacts attendus des ODD, il convient d'attirer l'attention des institutions de coopération du Nord et des Gouvernements du Sud sur la nécessité de garantir un respect scrupuleux de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'Aide Publique au Développement entérinée en 2005.
Issue du Forum de haut niveau qui s'est déroulé dans la capitale Française en 2005, la Déclaration de Paris représente aujourd'hui la réponse la plus sérieuse adoptée à la fois par les Etats, Gouvernements et Organisations de société civile des pays du Nord et ceux du Sud pour améliorer l'efficacité de la mise en œuvre de l'APD.
Il s'agit d'une réponse majeure apportée suite à un aveu d'échec d'une cinquantaine d'années de coopération qui n'ont pas porté leurs fruits sur l'amélioration des conditions de vie des populations et sur le développement des pays de manière plus globale.
Cette déclaration consensuelle s'articule autour de 5 grands principes :
- l'Appropriation : il est évident qu'un projet de développement ne peut être efficace que si les populations bénéficiaires se l'approprie car elles sont les seules à pouvoir assurer la continuité et la pérennisation des acquis. Au delà d'associer les populations concernées dans les projets, il s'agit de faire en sorte qu'elles soient à la base même de l’évaluation de leurs besoins et la genèse des actions à mener.
- l'Alignement : Après l'échec des politiques d'ajustement structurels, l'heure est venue pour l'ensemble des acteurs de la coopération au développement (institutions bilatérales et multilatérales, Acteurs Non Étatiques) de s'aligner de manière formelle sur les stratégies de développement décidées par les pays eux-mêmes en fonction de leurs secteurs prioritaires respectifs. Après une première génération de Documents Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP), de nombreux pays africains se sont lancés dans l'élaboration et la mise en œuvre de plans de développement de plus en plus ambitieux.
- l'Harmonisation : Sur un même territoire, il arrive souvent que plusieurs acteurs (ONG, collectivités locales) développent des projets dans les mêmes thématiques sans réelle coordination. Malgré la mobilisation d'importants capitaux, les impacts attendus de ces programmes de développement sont souvent très réduits à cause d'un manque d'harmonisation des objectifs et méthodes d'intervention.
- la Gestion axée sur les résultats : Par opposition à une gestion budgétivore et trop procédurière, la gestion axée sur les résultats sonne aujourd'hui comme un impératif pour aboutir à un développement pérenne. Cependant, il est regrettable que ce terme soit aujourd'hui utilisé à tout-va par de nombre de décideurs africains sans que cela ne se révèle efficace dans leur gestion.
- la Responsabilité mutuelle : la logique qui veut que l'échec ou la réussite d'un projet de développement concerne l'ensemble des parties-prenantes a manqué pendant des décennies dans les partenariats Nord-Sud . L'acceptation de ce principe pousse les acteurs à agir efficacement et à travailler en étroite collaboration avec les populations dans la mise en œuvre des projets de développement.
Au final, si l'atteinte des ODD à l'horizon 2030 dépend fortement des engagements financiers et des sommes mobilisées dans le cadre de l'Aide Publique au Développement, il est incontestable que la maîtrise et la révision de nombreux paramètres liés à une mise en œuvre pratique et efficace des politiques de développement demeurent la clé de réussite.
